Ingrid Penagos

* Ingrid Penagos

Politóloga egresada de la Universiad del Cauca, especialista en Gobierno, Gerencia y Asuntos Públicos de la Universidad Externado de Colombia y estudiante de maestría en Estudios Interdisciplinarios sobre el Desarrollo de la Universidad de Los Andes. Asesora en asuntos legislativos del Senador Alexander López Maya e integrante del comité ejecutivo nacional del Polo Democrático Alternativo

En marzo del presente año fue radicada ante la Secretaria General de Senado una iniciativa legislativa que se proponía poner en cintura a los grandes operadores móviles del sector TIC de una interminable cascada de abusos y prácticas monopolísticas en un mercado con profundas barreras de entrada. El proyecto contó con la inusitada participación de partidos de la bancada de la unidad nacional (partido conservador, liberal, de la U.), el MIRA y el solitario en la oposición Polo Democrático Alternativo, la variopinta composición de sus autores le auguraba éxito en su trámite. Sin embargo, un giro inesperado le propinó un sepelio temprano al proyecto que apenas alcanzó el primer debate en la comisión sexta de Senado en un inocultable favorecimiento al interés de una de las grandes jugadoras del mercado: la controvertida Claro.

Es oportuno realizar algunas precisiones del entorno del mercado, consideraciones legales y técnicas del proyecto de ley 141 Senado “por la cual se establecen los mecanismos de la intervención del Estado para garantizar la competencia en los mercados de servicios móviles de telecomunicaciones de voz, datos y complementarios”, junto a la decisiva coyuntura en materia de asignación del uso del espectro radioeléctrico y subasta 4G.

Entorno y antecedentes del proyecto

La iniciativa se originó por la notoria configuración de un mercado con fallos que produce consecuencias negativas para los usuarios de servicios móviles, datos, aplicaciones y voz, como son: baja calidad del servicio (caída de las llamadas, cobros por servicios no prestados, etc.), exiguo nivel de ingreso de nuevos operadores y agentes que diversifiquen las opciones del mercado y estimulen la inversión en infraestructura e innovación, junto a prácticas de abuso de la posición dominante de los operadores que controlan el volumen de tráfico, indicadores de penetración y utilidades que, según Fedesarrollo, la Superintendencia de Industria y Comercio y la Contraloría General de la República1, constituyen un mercado de oligopolio altamente concentrado en tres operadores (Claro, Movistar y Tigo).

Las cifras dan cuenta de la posición dominante de Claro con un control del 63% del mercado de telefonía móvil y de Movistar con el 54% del mercado de internet móvil. Ambos operadores tienen el 88% de la voz móvil y el 75% de internet móvil, estructurando así un “duopolio dominante del sector de las telecomunicaciones en Colombia”2 . Igualmente, el fenómeno de la convergencia tecnológica ha trasladado el dominio de este duopolio a otros servicios, 54% de televisión por suscripción, 43% de la banda ancha fija y el 30% de la telefonía fija, ofertados a través de servicios empaquetados.

Desde una perspectiva comparada sólo después de México, Colombia ocupa el lugar más alto de mercados concentrados del sector en América Latina.

11 Ingrid1
Fuente: Contraloría General de la República

En el siguiente gráfico se exhiben las cuotas de mercado por operador, servicio y número de suscriptores, que constatan el dominio de Claro, dejando así en evidencia la necesidad de una intervención del Gobierno de acuerdo a sus  competencias en materia de control y vigilancia  en  la prestación de un servicio público básico como las telecomunicaciones.

11 Ingrid2

Fuente: Ministerio de Tecnologías de la Información y Telecomunicaciones

Se encuentran igualmente diagnosticados los efectos negativos sobre el bienestar de los usuarios ocasionados por los altos niveles de concentración del mercado. En efecto, una variable adicional del dominio de Claro tiene que ver con las desbordantes utilidades que reporta ante la Superintendencia de Sociedades que para el 2011 triplicaba a sus competidores y en el 2012 fueron de 2.3 billones de pesos.

Este dominio también tiene serias implicaciones: una afectación sobre el patrimonio público de la Nación representando en empresas como ETB, EPM UNE y EMCALI, que han venido experimentando un marchitamiento en las unidades de negocio del sector, producto de la imposición de regulaciones y de la decisión del Gobierno de condenarlas al negocio en extinción de la Red Pública de Telefonía Básica Conmutada RPTBC, que ha venido siendo drásticamente reemplazado por la telefonía móvil. En la actualidad son pocos los hogares que cuentan con telefonía fija, y si la tienen, la adquieren con ofertas de servicios empaquetados que las empresas públicas por restricciones no pueden prestar.

La subasta 4G

Es el procedimiento mediante el cual el MinTic realizará la asignación del uso y explotación del espectro radioeléctrico para la puesta en marcha de una nueva tecnología de cuarta generación, que permitirá mayor velocidad de la información, mejorar la calidad en la descarga de aplicaciones y datos y garantizar mayores niveles de conectividad nacional a través de una autopista tecnológica que amplíe los servicios y, con ello, beneficios a los usuarios.

Para tal fin, el Ministerio emitió la resolución 000449 del 11 de Marzo del 2013 por la cual se establecen los requisitos para otorgar permisos para el uso de hasta 225 Mghz de espectro radioeléctrico para la prestación del servicio móvil terrestre. El espectro a subastar se compone de tres bloques de espectro en AWS y cuatro bloques de espectro en la banda 2500 Mghz y un bloque en la banda 1.900 Mghz.

Este proceso de subasta ha producido un intenso debate nacional por el riesgo de profundizar la explotación del espectro por parte de empresas multinacionales y, no menos grave, por la perpetuidad del dominio del hoy hombre más rico del mundo Carlos Slim propietario de la monopólica Claro. El riesgo de este dominio radica principalmente en las altísimas condiciones bancarias que se imponen a los proponentes, la exigencia de un amplio despliegue de redes en 150 cabeceras más grandes, incluidas capitales de departamento para operadores sin IMT (telecomunicaciones móviles internacionales), condiciones imposibles de cumplir para los operadores públicos.

Ahora bien, dadas las condiciones de inequidad y asimetrías entre las grandes multinacionales y las empresas públicas, estas últimas toman medidas corporativas que ponen en riesgo el patrimonio público. Es el caso de la fusión aprobada recientemente por el Concejo de Medellín3, en el que UNE-EPM modifica su composición accionaria y se fusiona  con la compañía Millicom, argumentando que la vinculación de un aliado estratégico para el actual modelo de gestión de las empresas de telecomunicaciones del Grupo son necesarias para competir con las grandes jugadoras del mercado en las condiciones que se producirá la subasta 4G.

Igualmente, la Contraloría General de la Republica envió una función de advertencia4 al ministro Molano señalando cinco aspectos que configurarían un detrimento patrimonial para la Nación en el proceso de subasta: “retraso en el proceso de adjudicación; regulación asimétrica de la posición dominante de las telecomunicaciones móviles; incumplimiento en las condiciones de calidad de los concesionarios y la baja inversión en infraestructura por parte de los operadores; consecuencias provocadas por el incumplimiento de la cláusula de los contratos TMC de la reversión del patrimonio a la nación que vence en el 2014 y finalmente los riesgos para la economía y ciudadanía por el riesgo en la continuidad en los servicios de telecomunicaciones móviles para el año 2014”5.

De acuerdo al artículo 75 de la Constitución, el espectro radioeléctrico es un “bien público inajenable e imprescriptible sujeto a la gestión y control del Estado”, competencia ejercida de manera deficiente sobre un bien estratégico que hace parte de la soberanía nacional y se encuentra controlado por una Agencia que lo oferta como hoy al mejor postor. De la misma manera, el mismo artículo en un inciso señala, “para garantizar el pluralismo informativo y la competencia, el Estado intervendrá por mandato de la ley para evitar las prácticas monopolísticas en el uso”. Existe de hecho un monopolio y uso deficiente del espectro que se profundizará con las características asimétricas de la subasta 4G.

Contenido del proyecto

La pertinencia e importancia del articulado del proyecto consistía justamente en el hecho de subsanar todas las fallas descritas en este artículo y cumplir con varios propósitos entre los cuales se destacan: que ningún operador o proveedor de redes de servicios móviles de telecomunicaciones pudiera tener una cuota superior al 30% de los mercados de voz, datos y contenidos y aplicaciones6. Esta cuota de mercado sin duda rompería el oligopolio y generaría una oportunidad para que los operadores públicos tuviesen opciones de participar en condiciones de igualdad en el mercado de movilidad y tráfico de voz y datos.

Con relación al uso y explotación del espectro radioeléctrico, en el artículo quinto se establecía la creación de un tope en el uso de este bien público, “en ningún caso un proveedor de redes y servicios de telecomunicaciones, directamente o a través de empresas que pertenezcan a su mismo grupo empresarial o se encuentren sometidas a un mismo control, podrá ser titular de permisos para uso del espectro radioeléctrico superiores a 165 MHz”7. Esta medida permitiría una transición hacia un escenario de recuperación del espectro para la nación y una democratización en su uso. Los topes son un mecanismo que pretendía evitar la consolidación de monopolios en un mercado altamente concentrado.

Igualmente el texto establecía disposiciones en materia de protección de los usuarios con relación a los cobros de tiempo al aire estrictamente consumido;  competencias de las entidades reguladoras a las actividades de los agentes y operadores de la cadena del sector, tiempos de transición para que los actuales operadores con posición de dominio se ajustaran a la nueva legislación y medidas que permitieran la libre competencia para el ingreso de operadores nuevos, inversiones en infraestructura y estimulación de los ciclos tecnológicos.

En síntesis, el proyecto de 10 artículos, delimitaba las finalidades y mecanismos con los cuales el Estado podría empezar un proceso de recuperación e intervención de los mercados de servicios móviles, basado en el principio de la libre competencia, la democracia en el uso de un bien público estratégico como el espectro radioeléctrico, la protección de los usuarios ante las quejas por el abuso de los operadores y los cobros injustificados, la asignación de medidas estrictas para el ejercicio de controles y regulación sobre los operadores, constituían el inicio de un arbitraje de parte del Estado.

Finalmente, el archivo

La discusión de la ponencia en la comisión sexta estuvo antecedida por importantes debates como el citado por el senador Alexander López el 9 de abril, quien resaltó la necesidad del compromiso de los senadores de la comisión con el trascendental proyecto. Igualmente, el senador Robledo, uno de los autores, y el senador Prieto argumentaron las bondades y los beneficios que traería para el país la iniciativa.  Pero, en último término, la historia tuvo un final desafortunado y bajo el liderazgo del cuestionado senador Efraín Torrado (por sus nexos en contratación irregular con el ICBF) emprendió la tarea de hundir el proyecto solicitando su archivo.

El inobjetable poder de persuasión del senador Torrado hizo que cambiara la opinión  de senadores como Olga Suarez Mira y Mauricio Aguilar, quienes firmaron la ponencia positiva del proyecto y terminaron a última hora votando el archivo del mismo. Otros senadores como Jorge Pedraza, Plinio Olano, hermano del ex congresista condenado por el carrusel de la contratación en Bogotá Germán Olano, y Luis Duque, quien reemplazó la curul de la destituida Amparo Arbeláez, votaron el archivo argumentando que el proyecto no era necesario, que simplemente con mayores atribuciones a las comisiones de regulación se resolverían los fallos. Votaron positivamente el Senador Alexander López del PDA, Carlos Baena y Eugenio Prieto.

Finalmente, con este desenlace gana el modelo de monopolio de un mercado de gran importancia que debería ejercerse no sólo bajo la regulación, sino además bajo la prestación del Estado. Gana indiscutiblemente Claro quien asegura la continuidad de su dominio en el mercado, y gana un esquema transnacional desprovisto de controles necesarios sobre sus actividades. En este mismo marco pierde el país, que termina condenado a un manejo corporativo del espectro radioeléctrico, pierden los usuarios sobre quienes descansa un servicio deficiente y con altas tarifas, pierde igualmente la democracia y la soberanía al entregar el espectro a un puñado de extranjeros, pierden las empresas públicas a las que se condena a una exclusión del dinámico mercado de la movilidad y se pierde la oportunidad de explorar la construcción de un modelo democrático del derecho fundamental a la información y a las telecomunicaciones.

***

1Superintendencia de Industria y Comercio. Estudio del Sector Telecomunicaciones en Colombia. Bogotá, 2012,
Fedesarrollo. Tendencia Económica. La Subasta 4G y la competencia en el mercado de telecomunicaciones móviles en Colombia, Bogotá, 2013.
2Contraloría General de la República. Informe de Auditoría Gubernamental con enfoque integral a los contratos de concesión de los operadores de telefonía móvil, Bogotá, 2012.

3proyecto de acuerdo n°  106  de 2013por medio del cual se concede una autorización el concejo de Medellín
4Contraloría  General de la Republica. Función de Advertencia. Telecomunicaciones móviles y nuevos procesos de adjudicación de espectro para servicios de 4G. Bogotá,  2013.
5Ibíd.
6Proyecto de Ley 141 Senado “por la cual se establecen los mecanismos de la intervención del Estado para garantizar la competencia en los mercados de servicios móviles de telecomunicaciones de voz, datos y complementarios.
7Ibíd.