Libardo Sarmiento Anzola

* Libardo Sarmiento Anzola

Economista político, filósofo humanista, analista existencial. Investigador, consultor y escritor independiente.

  1. El problema

Las finanzas públicas son, por antonomasia, un problema político. Éstas crean lazos económicos y políticos entre el Estado, las fuentes de los ingresos y los grupos que se benefician de los gastos. El presupuesto materializa la política pública. No es casual que el PGN sea uno de los objetivos principales de la lucha parlamentaria. Además, los conflictos de clases y los levantamientos populares terminan, por lo común, afectando la estructura y distribución del presupuesto público y hasta la magnitud del mismo.

Por cuenta del PGN 2018, los tiempos que corren en Colombia son de antagonismos, protestas e indignaciones. El Gobierno del presidente Juan Manuel Santos estableció en 235,6 billones de pesos el valor del Presupuesto General de la Nación para 2018 (equivalente a una cuarta parte del PIB).

Los ingresos del Estado proceden en su inmensa mayoría de los diversos métodos y mecanismos de gravamen de la población y que, como tales, constituyen un factor que  lleva a la modificación de la estructura de reparto del ingreso nacional que se había conformado durante el proceso de producción (distribución primaria). Esta modificación que realiza el Estado hace parte de un juego gana-pierde, esto es, tiene un carácter provechoso para unos grupos sociales y perjudicial para los demás (distribución secundaria). El aparato estatal es el principal factor del reparto secundario de la renta social. ¿Qué intereses y a quiénes favorece el Estado colombiano? El análisis histórico y estructural de las finanzas públicas nos aproxima a la respuesta.

  1. Hacienda pública y cambio funcional-estructural del Estado

Durante el período 2000-2018, la dinámica de la hacienda pública está asociada al control, por parte de la clase política, de la riqueza producida por los colombianos. De otra parte, es débil la relación entre los ingresos del Estado y el crecimiento poblacional y sus necesidades.

En estos 19 años, el valor del PIB colombiano se eleva de $208,5 billones a $977,5 billones (en precios corrientes), en paralelo la población aumenta de 40,4 a 49,5 millones. La velocidad de la economía es 16,5 más rápida que la dinámica demográfica (Cuadro 1). En consecuencia, el PIB per cápita se eleva de 5 a 20  millones de pesos. El valor del presupuesto público nacional crece 3,7 veces (igual velocidad al crecimiento económico), de $51 billones en 2000 a $236 billones en 2018. En promedio, el Estado se apropia de 26,2% de la renta social. El crecimiento más acelerado, dentro de los gastos del Estado, corresponde a los gastos de funcionamiento (integra: nómina, gastos generales y transferencias de Ley), crece 4,7 veces (1,3 veces más rápido que la economía y 21 veces más que la población). En promedio, durante 2000-2017 los gastos de funcionamiento del Estado concentran 14% del PIB. La inversión pública registra un ritmo más lento: crece 3,5 veces y en promedio representa 4,7% del PIB, alcanzó 6,2% en 2009 y en 2018 cae a 3,5%. Las erogaciones para el pago de la deuda pública aumentaron 2,1 veces; el servicio a la deuda se “chupa” en promedio 7,5% del PIB, en 2006 alcanzó un máximo de 10,1% y en 2018 baja a 5,3%.

Fuente: Ministerio de Hacienda, Dane y Cepal

 

El Estado es el órgano de las clases dominantes. El Estado tiende a favorecer a las clases favorecidas y en menor medida a las capas desposeídas. Para evitar sublevaciones, una porción del gasto público financia programas asistenciales; los réditos políticos de estas erogaciones son dinero contante y sonante en tiempos electorales. No obstante, las disparidades de las rentas son enormes.

Cada sociedad posee una estructura determinada en sus aspectos funcionales, jerárquicos y reparto de la renta social. Ésta cambia con el tiempo. Durante 72 años, entre 1947 y 2018, tres generaciones de colombianos han  presenciado el cambio funcional-estructural del Estado (Gráfico 1).

Fuente: elaboración Sarmiento, Libardo con base en datos históricos del Ministerio de Hacienda

De la mano del proceso de financiarización del sistema mundo capitalista (sometimiento de la actividad productiva al capital financiero y concentración-centralización del capital), la hacienda pública colombiana aumenta en cerca de 8 puntos porcentuales las erogaciones públicas de servidumbre al capital financiero: de 14,2% en 1947 a 22% en 2018. Este es el reflejo de un Estado insolvente y siempre endeudado, dependiente de la voracidad del capital financiero, nacional y extranjero. A la vez, la ideología neoliberal privilegia al mercado como regulador de la sociedad: los gastos de coordinación Estado-sociedad caen de 22,8% a 10,4% y el apalancamiento de la acumulación de capital también baja de 32,3% a 6,6%, durante estas siete décadas. El mercado es la suma de las relaciones económicas entre individuos, grupos y clases.

Pero la historia de la lucha del ser humano por salir de la miseria y de los combates por liberarse de las injusticias se hallan indisolublemente ligadas. En razón de ello, en las sociedades estructuralmente desiguales e injustas, las clases dominantes deben controlar y fortalecer los aparatos judiciales y de represión; una consecuencia es los altos recursos que deben destinar al gasto militar, de policía y a la rama judicial para proteger sus intereses. En Colombia, durante los últimos 72 años, el Estado destina en promedio el 18% del gasto público a la función de represión y control ciudadano.

Por los problemas crecientes de pobreza, exclusión, desempleo y precarización del empleo, el Estado debe ir cubriendo los requerimientos de reproducción de la fuerza de trabajo, ante la incapacidad del “mercado” (el capital) para hacerlo por sí mismo. En 1947 el gasto público destinaba el 9,8% a la función “reproducción de la fuerza de trabajo”, en 2018 asigna el 42,5%.

Otra característica de estas sociedades es la poca importancia que las clases rentistas y dominantes otorgan a la ciencia, la tecnología y la innovación; en el presupuesto público las asignaciones son marginales o insignificantes (la exportación de “naturaleza” permite contar con las divisas necesarias para importar los bienes de origen industrial que se consumen en el país, en particular por las clases privilegiadas). En consecuencia, la manera de ganarse la vida descansa en los recursos naturales y energéticos; las actividades rentistas y extractivas ganan preponderancia en el modelo de “desarrollo”, lo que genera una relación inversamente proporcional con los gastos destinados a la protección ambiental: sin que nunca hayan sido importantes, en 1947 representaban el 2,9% del PGN y ahora en 2018 caen a 0,3%.

 

  1. Ingresos y gastos del PGN 2018

Los $235,6 billones que vale el PGN en 2018 son financiados principalmente por los ingresos tributarios (59,1%). De estos hacen parte los diversos impuestos: a la renta, al valor agregado, al consumo, a los movimientos financieros, a la gasolina y a la actividad económica externa (aduanas y recargos), entre otros.

El resto debe ser cubierto mediante otras fuentes de financiamiento, que provienen de recursos de capital como el endeudamiento interno y externo; los recursos de capital aportan el 28,9% del PGN 2018. Otros ingresos corrientes (no tributarios), fondos especiales, rentas parafiscales y establecimientos públicos contribuyen con el 12% faltante (Gráfico 2 A).

Los $235,6 billones del PGN se gastan principalmente en las transferencias de Ley, esto es, el 46% (financiamiento de salud, educación, pensiones y ayudas a la población vulnerable, grupos étnicos y victimas) y pago de la deuda pública (23%). A inversión sólo va el 14,6%. El 16,4% restante cubre la nómina pública y los gastos generales (Gráfico 2 B).

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional

 

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional

La hacienda pública colombiana recorre una senda insostenible. Durante el último cuarto de siglo los gastos superan a los ingresos; el promedio del déficit fiscal es 3,6% respecto al PIB. Por la caída en la renta petrolera, en 2016 el déficit alcanzó 4% del PIB (Gráfico 3). El déficit es cubierto por el Estado mediante el aumento de los impuestos o con mayor endeudamiento; la preferencia es aumentar permanentemente el IVA que afecta principalmente el consumo de la clase trabajadora. La deuda la deben pagar todos los ciudadanos; la actual deuda será pagada a lo largo de tres generaciones. Adicionalmente, el déficit fiscal genera inflación, la cual se convierte, con el tiempo, en otro impuesto que pagan las capas sociales desposeídas.

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional

En 2001, el Estado colombiano empleaba el 7,6% de los 15,3 millones de las personas ocupadas; en 2017 genera el 3,9% de los puestos de trabajo con relación al total de los 22,6 millones de ocupados (Gráfico 4). La nómina pública se ha flexibilizado y tercerizado, lo que permite a la clase política manipular y controlar fácilmente las necesidades de trabajo de las clases medias y populares.

El 1,1 millón de empleados públicos en 2017 se concentran en defensa y policía (45,2%) y en educación (33,5%). Respecto a la composición de la nómina de funcionarios vinculados a la Administración Pública, 643.390 cargos (58,7%) corresponden a la nómina del gobierno nacional, sus establecimientos públicos y otros órganos de la administración, que se pagan con cargo a los recursos directos del PGN. Y el resto, 454.641 (41,3%), es personal que se remunera con cargo a las transferencias de la Nación, así: docentes y administrativos de las universidades públicas 39.314 cargos (8,6% del personal con cargo a transferencias) y del Sistema General de Participaciones, SGP, en educación, 368.233 cargos (81%) y en salud, 47.094 cargos (10,4%).

Fuente: Dane, Gran encuesta integrada de hogares

Los gastos de personal para 2018 equivalen al 3% PIB, mayor en 0,1pp con relación a 2017. La nómina pública de 2018 representa un incremento del 8% respecto a 2017, esto es, $2,1 billones. Un 53,6% de los gastos de nómina financiados con recursos de la Nación se concentra en el sector defensa y seguridad, los cuales suman $15,6 billones; un 6,7% en el sector justicia (Justicia con un 1 billón, Rama Judicial $3,5 billones y Fiscalía General de la Nación con $3,2 billones). El 39% restante se distribuye entre los demás órganos de la Administración Pública Nacional que hacen parte del PGN (Cuadro 2).

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público Nacional

El presupuesto asignado en 2018 al Congreso de la República suma $473 mil millones; cifra que indica, al ser dividida por los 268 congresistas que lo integran, que cada uno le cuesta a la ciudadanía $1.765 millones al año. Además, por cuenta de la corrupción pública –delito de cuello blanco– se pierden $50 billones anuales durante la ejecución de los gastos del PGN, de acuerdo con la reciente cifra que dio el contralor general, Edgardo Maya. La corrupción es el abuso intencional de la autoridad para beneficio propio o de un tercero. Según Naciones Unidas, es un obstáculo penoso que limita la gobernabilidad de un país.

En conclusión, la evidencia histórica enseña que las legendarias rentas de las clases privilegiadas de los países atrasados no contribuyen en la más mínima medida  al crecimiento de las inversiones, sino por el contrario, limitan el desarrollo económico y social. En el siglo XVIII, Adam Smith (1723-1790) enseñaba que para lograr el desarrollo económico de un país “poco o mucho lo que necesita… es la paz, bajos impuestos, igualdad social, una administración y una justicia regulares, y que todo lo demás irá siguiendo el curso natural de las cosas”.