“Los Estados del Tercer Mundo encuentran muchas promesas en la descentralización. El desempeño de los gobiernos descentralizados con demasiada frecuencia se encuentra lamentablemente muy por debajo de estas expectativas… La experiencia de la descentralización en países menos desarrollados ha estado, en casi todos los lugares, muy por debajo de las expectativas y de los objetivos declarados por los formuladores de política.” (Smith, 1985:188).

 

Las promesas incumplidas de la descentralización

El Plan Marco de Implementación de los Acuerdos de Paz y la creación de los programas de desarrollo con enfoque territorial (PDET) 1 han evidenciado que la descentralización territorial no ha cumplido plenamente con los objetivos explícitos con los cuales se justificó. Después de treinta años de aprobado el Acto Legislativo No. 1 de 1986 que estableció la elección de alcaldes por voto directo de los ciudadanos, y de las primeras leyes en materia de asignación de competencias, incremento de los recursos de transferencia, adecuación de los códigos de régimen departamental y municipal y creación de varios mecanismos de participación ciudadana, no se alcanzan todavía coberturas completas y elevada calidad en los principales servicios a cargo de las entidades territoriales: educación básica primaria y secundaria, educación media, salud, y agua potable y saneamiento básico. Se ha llegado a coberturas altas en educación primaria, afiliación a seguridad social y cobertura de agua en zonas urbanas 2, pero todavía un número grande de municipios no logra que se satisfagan adecuadamente las necesidades básicas de sus habitantes, especialmente en las zonas rurales.

En el decreto 893 de 2017, que crea los PDT, el gobierno nacional afirma que persiste la violación de derechos fundamentales de los ciudadanos en estos territorios. El Informe de la Misión para la Transformación del Campo 3, liderada por José Antonio Ocampo muestra cómo hay avances en reducción de pobreza por acceso a bienes y servicios (lo llaman inclusión social), pero mucho menores en reducción de pobreza monetaria (lo denominan inclusión productiva).

Sobre la situación de pobreza, el Informe Final de esta Misión concluyó que en 2013: a) los niveles de pobreza son mayores en las zonas rurales del país, tanto medida en términos de ingresos, como por el indicador de pobreza multidimensional; b) la pobreza es siempre mayor en la población dispersa que entre la que habita en las cabeceras  municipales, en todas las categorías de municipios; c) las diferencias son mayores con respecto al indicador de pobreza multidimensional; por ejemplo, en los municipios rurales y dispersos, la pobreza es 23 y 27 puntos porcentuales mayores en las zonas dispersas en comparación con las cabeceras; d) la diferencia no es tan marcada en la pobreza por ingresos: la mitad de la población en los municipios rurales y rurales dispersos es pobre por ingresos, independientemente de si viven en la cabecera o en zonas dispersas.

Con respecto a la reducción de la pobreza, concluye el Informe que en todas las zonas hay un avance importante en los últimos diez años, pero: a) las brechas relativas se han ampliado y siguen siendo muy elevadas: la pobreza monetaria extrema era más del triple en las zonas rurales que en las urbanas en 2014 y la pobreza multidimensional 2,8 veces; b) hay poca clase media en las zonas rurales: en 2013 solamente el 7,3% podía considerarse como clase media (en las zonas urbanas es 36,4%); c) más del 90% de la población dispersa es pobre o vulnerable, es decir con probabilidad de caer en la pobreza; d) la reducción de pobreza ha sido mayor en IPM: entre 2003 y 2014  se redujo en 33 puntos, mientras que la pobreza por ingresos se redujo 15 puntos; e) las mejoras no se deben a aumentos en ingresos laborales, sino a transferencias de política social (educación vivienda, salud, condicionadas, etc.), que han hecho mucho más para mejorar las condiciones de vida que las oportunidades económicas, las cuales continúan siendo muy limitadas para los habitantes pobres del campo.

 

Tampoco se consolidó la democracia local

Tampoco se han alcanzado los resultados esperados con relación al segundo gran objetivo de la descentralización: el mejoramiento de la calidad de la democracia local en sus dimensiones representativa, participativa y directa. Aunque efectivamente hay algunos avances en el acceso de fuerzas políticas renovadoras a algunas gobernaciones y alcaldías, el cambio es mínimo. Las prácticas corruptas en las elecciones persisten y llegan a ser autoridades territoriales personas con serios cuestionamientos por sus comportamientos corruptos y vínculos con organizaciones ilegales o paramilitares. La participación ciudadana, con notables excepciones, se caracteriza por su extrema debilidad y las garantías para un ejercicio libre y competitivo de la participación son precarias. Los alcaldes y concejos municipales no apoyan la participación ciudadana ni la descentralización interna, dado que apenas un porcentaje ínfimo ha creado las juntas administradoras locales (solamente 81 municipios, 7% del total) y todavía los mecanismos de democracia directa han tenido poca utilización aunque con relación a los temas mineros y ambientales se han venido produciendo recientemente experiencias muy significativas y alentadoras.

 

Los límites de la descentralización

Jaime Castro, uno de los principales promotores de la descentralización territorial en Colombia, viene señalando insistentemente en los últimos años que la descentralización es sinónimo de politiquería y corrupción 4. En el marco de los Acuerdos de Paz, el padre Francisco de Roux le solicitó públicamente al Consejero Presidencial para el Postconflicto, Rafael Pardo, que no le fuera a entregar los recursos del postconflicto a los municipios pero dejara que continuaran manejando los recursos de transferencia a su manera5. Sin embargo, a pesar de la desconfianza, el gobierno nacional, en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, establece que el 48% de las inversiones para implementar los acuerdos de paz se harán con cargo a los recursos territoriales 6.

Los objetivos explícitos que se le fijaron a la descentralización en Colombia son  básicamente los propósitos que tradicionalmente se asignan a estos procesos en la literatura: por una parte, mejorar la provisión de un conjunto de bienes y servicios, con énfasis en los territorios más atrasados y la población más pobre, y por la otra, promover un mejor funcionamiento de los procesos democráticos locales en diferentes dimensiones 7. Adicionalmente, se ha justificado la descentralización por su contribución a la promoción de procesos de desarrollo económico local construidos desde las propias comunidades, pero en el caso colombiano no se dieron efectivamente instrumentos a las entidades territoriales para cumplir con un adecuado papel en esta materia; las competencias en asuntos como desarrollo agropecuario y promoción general del desarrollo, así como los recursos, permanecieron concentrados en la nación. En otros casos, como infraestructura vial, se asignaron las competencias pero sin acompañarlas con suficientes recursos para su ejecución.

Con base en lo anterior, se esperaría que la gestión territorial hubiera contribuido especialmente a compensar los ingresos de la población mediante el acceso a servicios subsidiados, lo cual efectivamente ha ocurrido pero sin la cobertura esperada; y por el contrario, no se podía esperar que tuvieran algún efecto significativo sobre los ingresos monetarios, dado que no contaban con herramientas para tal propósito.

Las buenas intenciones de la descentralización han sido objeto de diversas críticas en la literatura. Por una parte, incluso los defensores de la descentralización señalan que enfrenta riesgos serios en materia de corrupción y falta de capacidades de las entidades territoriales. Por la otra, analistas críticos desde corrientes cercanas al marxismo han señalado que la descentralización se inscribe dentro de los propios límites de las reformas de un Estado capitalista y que por tanto no se pueden esperar transformaciones profundas.

La gestión territorial se enmarca dentro de poderes económicos y políticos tradicionales que pueden capturar o restringir a las autoridades territoriales, lo cual se observa especialmente en el caso colombiano, llegando a extremos de restricción del ejercicio de los derechos civiles. La Fundación Paz y Reconciliación mostró como en determinado momento llegaron a existir más de 200 dictaduras de hecho en municipios del país y todavía se presenta un control territorial por bandas criminales herederas del paramilitarismo8. La descentralización no es sinónimo de democracia y en la mayoría de los casos sus promotores han pensado con el deseo.

De otra parte, la descentralización, como reforma político administrativa, no puede modificar las estructuras económicas que sustentan las estructuras sociales y políticas de los territorios, razón por la cual la dominación de unas clases y grupos sociales no se transforma. Cuando comenzó la descentralización en Colombia algunos estudios y escritores ya habían hecho estos planteamientos y comprobado empíricamente los precarios resultados de las experiencias descentralizadoras9. Sin embargo, se ha observado en Colombia que con los recursos de la descentralización se logran ofrecer algunos servicios a las clases más pobres, lo cual no cambia su situación social básica pero les ofrece un alivio. Se trata de una caridad pública, que aunque no resuelve a la mayoría de la población los problemas de desempleo, subempleo, trabajo informal o trabajo asalariado de bajos ingresos, insuficiente para comprar los bienes y servicios necesarios, les subsidia algunos de ellos.

Las posturas críticas sobre los alcances de la descentralización parecen tener razón en el caso colombiano. Sin embargo, persisten las ilusiones con relación al alcance de la gestión de las entidades territoriales. Buena parte de la labor del Estado y de organizaciones internacionales consiste en generar expectativas en la población de que sus condiciones de vida pueden mejorar sustancialmente en el marco del modelo capitalista y, a pesar de los fracasos o precarios resultados de políticas anteriores, persisten en reformar las políticas existentes o en innovar con la expectativa de lograr mejores resultados, desconociendo los límites estructurales.

Igualmente, en el Acuerdo Final firmado entre el gobierno nacional y las FARC-EP, se expresan propósitos y aspiraciones muy similares a las que justificaron la descentralización hace 30 años, especialmente en los aspectos democráticos. Se espera que con la implementación de los Acuerdos se fortalezca la participación ciudadana en diferentes dimensiones de la gestión territorial, que se amplíen las oportunidades políticas y se promuevan procesos de desarrollo local. En el caso de la descentralización, en el marco de la implementación de los Acuerdos de Paz, debería ponerse el énfasis en  alcanzar coberturas completas en los servicios básicos a la población, de modo tal que se cierren las brechas entre municipios y entre grupos poblacionales. Si ya se ha logrado en porcentajes elevados podría trabajarse en completarlo. Dado que los principales problemas se encuentran en la corrupción y manejo politiquero, con el apoyo de la cooperación internacional debería ponerse en marcha una comisión de control y lucha contra la corrupción encabezada por una figura internacional como el investigador Iván Velásquez en Guatemala. Con las instituciones nacionales de control actualmente es muy difícil o casi imposible lograr mejores resultados.

 

  1. Decreto 893 de 2017, por el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, http://es.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%20893%20DEL%2028%20DE%20MAYO%20DE%202017.pdf
  2. La tasa de asistencia escolar, según la ECV, en el rango de 5 a 16 años fue de 94,8, siendo 96,3 en la zona urbana y 90,5 en la zona rural; elevadas coberturas en la afiliación a seguridad social en salud según la ECV: 95,4% para el total del país, 95,3% en zona urbana y 95,3% en zona rural. La cobertura en acueducto en 2016 según la ECV para el total del país fue de 89,6%, con 97,6% en la zona urbana y apenas 60,1% en la zona rural; en alcantarillado los datos son 77,5% para el total, y 93,6% en la zona urbana y 17,3% en la zona rural.
  3. https://www.dnp.gov.co/programas/agricultura/Paginas/Informe-misi%C3%B3n-FInal.aspx
  4.  Castro, Jaime, Reelección de alcaldes y gobernadores, El Tiempo, 27 de marzo de 2009,  http://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-4904416.
  5. ‘Proceso con Eln será mucho más complejo que el de las Farc’. El padre jesuita Francisco de Roux analiza la situación actual de esa guerrilla.3 de abril de 2016, 12:15 amhttp://www.eltiempo.com/archivo/documento/CMS-16553157
  6. http://www.minhacienda.gov.co/HomeMinhacienda/ShowProperty?nodeId=%2FOCS%2FP_MHCP_WCC-078748%2F%2FidcPrimaryFile&revision=latestreleased
  7. Los límites de la descentralización territorial en Colombia, en Revista Centro de Estudios Políticos CEP, Ministerio del Interior, La descentralización: temas para un nuevo debate, Bogotá, 2013, pp. 78-102.
  8. VALENCIA Agudelo, León (2009), Municipio y violencia paramilitar en Colombia 1984-2008, en Fabio Velásquez (coordinador), Las otras caras del poder. Territorio, conflicto y gestión pública en municipios colombianos, GTZ y Fundación Foro Nacional por Colombia.
  9. SMITH, Brian C (1985), Decentralization: the territorial dimension of the State, 1 ed. 1 vols, George Allen & Unwin, Boston, Sidney; DE MATTOS, Carlos A., (1990), “La descentralización, ¿una nueva panacea para impulsar el desarrollo local?”, en: Revista Cuadernos de economía, Universidad Nacional, Bogotá.