Daniel Campo Palacios

* Daniel Campo Palacios

Antropólogo de la Universidad del Cauca. Ha trabajado con comunidades negras e indígenas del departamento del Cauca, especialmente con las organizaciones étnicas del norte. Entre sus intereses de investigación están las políticas y dinámicas territoriales de comunidades negras e indígenas. Actualmente se desempeña como miembro del equipo de Planeación de la Cxhab Wala Kiwe - ACIN ("Territorio del Gran Pueblo" - Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca).

Los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (en adelante PDET), se encuentran en plena etapa de formulación en las 16 subregiones priorizadas. Aunque hasta el momento no hay avances significativos, se están adelantando o están en camino de realizarse preasambleas y asambleas en los ciento setenta municipios que constituyen las subregiones. Los equipos conformados por la Agencia de Renovación del Territorio –ART– están trabajando a toda marcha para cumplir con los cronogramas, socializando los pilares y componentes de los PDET, buscando llegar a los acuerdos locales necesarios para alcanzar los Planes de Acción para la Transformación Regional (en adelante PATR), que son el instrumento de planeación que hará efectivos los PDET, según los proyectos y programas que se hayan determinado para cada territorio.

Como podemos observar quienes vivimos en los territorios objeto de los PDET, existe en estos momentos un despliegue institucional vertiginoso –al menos en lo concerniente a la presencia de funcionarios-, que busca frenéticamente establecer algunas bases de la Reforma Rural Integral pactada en La Habana, antes del fin del gobierno Santos y el seguro cisma de las próximas elecciones.

Las distintas organizaciones sociales que actúan en los lugares donde se desarrollan los PDET han tenido diferentes grados de participación en las etapas preparatorias y de formulación de estos. Muchas han llegado a acuerdos de coordinación e incluso han firmado actas de relacionamiento, en las que se les da prioridad a miembros de las organizaciones para la conformación de los grupos de trabajo local financiados por la ART y sus operadores. Todo esto responde, según los mismos funcionarios de la ART, al compromiso con la participación de todos los actores de los territorios, algo que en teoría garantizaría por lo menos la inclusión de una visión local de las necesidades identificadas durante la caracterización.

Esta participación es valiosa si concedemos a la institucionalidad de que se trata de un esfuerzo real por llegar a los espacios de asamblea y por escuchar las propuestas, reparos y reprimendas de boca de las personas que han vivido la exclusión sistemática de toda creación de política pública. También es valioso si pensamos que la inclusión de miembros de organizaciones sociales o provenientes de distintos procesos organizativos locales le imprime a los PDET un enfoque incluyente, al menos en lo que respecta a contratación de los equipos de trabajo o la gerencia de los PDET.

No obstante, parece existir una discusión de fondo que no se ha tomado el tiempo suficiente de debatir, no tanto al interior de la institucionalidad estatal, sino entre las organizaciones sociales que de forma diligente han facilitado los espacios de trabajo, o de otra manera, no han tomado lo suficientemente en serio los alcances y las consecuencias de estos Programas en los territorios. Algunos de los reparos que se han hecho a los PDET, radican en la premura con que se planean construir o la exclusión de municipios que las organizaciones consideran debieron haber hecho parte de los PDET por asuntos de historia del conflicto, de continuidad territorial o de configuración poblacional. Pero considero que la discusión más relevante, es decir, la del territorio, no ha sido realmente abordada.

Por eso creo que vale la pena hacer un alto y preguntarnos: ¿de qué territorio hablan los PDET? Me parece –en el mejor de los casos- sospechoso que una discusión seria al respecto no se haya planteado en los distintos escenarios participativos y que, por el contrario, algunos sectores sociales hagan cálculos superficiales respecto del hipotético presupuesto total de los PDET y lo que correspondería a cada municipio a la hora de su implementación. Esta pregunta se hace incluso más relevante cuando tenemos en cuenta que muchas de las reivindicaciones de las organizaciones sociales se hacen con base en el territorio, en especial las organizaciones de corte étnico, que ponen las diversas concepciones de territorio en el centro de sus discursos.

Expuesto el problema, me gustaría trazar algunas líneas de discusión a partir del mismo instrumento jurídico que crea los PDET, así como la visión de territorio que el gobierno de Juan Manuel Santos ha pretendido instaurar en otros momentos de su administración en los mismos lugares donde hoy se conforman los PDET y que, de cierta manera, tienen vigencia conceptual bajo nuevas rúbricas.

En primera medida, quiero recordar lo expuesto en las consideraciones generales del Decreto 893 de mayo de 2017, por el cual se crean los PDET: “Que el Acuerdo Final [entre el gobierno nacional y las FARC] señala como eje central de la paz impulsar la presencia y la acción eficaz del Estado en todo el territorio nacional, en especial en las regiones afectadas por la carencia de una función pública eficaz y por los efectos del mismo conflicto armado interno”. Aquí es central la idea de la presencia estatal como factor fundamental para superar la desigualdad en los territorios (entiéndase, en el campo colombiano), causa primigenia del conflicto armado. El sentido común vigente, instaurado como condición de verdad, nos dice que existe una irrebatible circunstancia de ausencia del Estado en buena parte del territorio nacional. La presencia que se exige, se traduce en una “función pública eficaz”, que responda a las necesidades de la población. No obstante, la presencia del Estado y la integración que esta asume, implica desafíos importantes a considerar.

Por un lado, como nos dice Margarita Serje, esa cosa nebulosa que llamamos Estado ha hecho presencia en los territorios marginados de múltiples formas. No solo a través de la fumigación aérea y las acciones militares, sino también a través de grupos locales de poder, quienes “controlan las instituciones, las decisiones y los recursos” y “constituyen, de facto, el Estado” (Serje, 2017: 648-249). En este sentido, si se entiende la presencia estatal solo como el despliegue institucional y la aplicación de políticas públicas y sociales, lo que se está considerando no es únicamente su presencia, sino la integración de los territorios en cuestión a una visión de progreso inserta en el discurso oficial del desarrollo, garantizada ahora por la fuerza de la presencia institucional.

De otra parte, aunque el Decreto 893 y el Acuerdo Final son reiterativos en que las distintas visiones territoriales locales serán tenidas en cuenta, en especial la de los grupos étnicos, para la construcción de los planes, programas y normas que se desarrollen en la implementación, no es claro hasta ahora en qué términos se dispondrá este enfoque. En las mismas páginas del Decreto se plantea que en la elaboración y ejecución de los PDET se tendrá en cuenta los planes de vida, los planes de etnodesarrollo y similares para la conformación del Programa y los PATR. No obstante, la adecuación no involucra la transformación o reorientación de los pilares que lo constituyen, lo que nos puede llevar a preguntar hasta qué punto los PDET se adecúan a las herramientas de planeación alternativa que los grupos étnicos vienen construyendo desde hace décadas en amplios y metódicos procesos participativos y no al contrario. Esta situación es de especial cautela, pues algo que en sí constituye una posibilidad de construcción de condiciones para la transformación de circunstancias históricas de pobreza y abandono, se puede convertir en instrumento de control sobre el campo de acción de los procesos organizativos locales. En otras palabras, implica subsumir las concepciones de territorio que se han construido y defendido a lo largo de los años, a una visión del territorio que lo traduce en espacio sobre el cual se debe por fin erigir el progreso.

Este último argumento sobre el control nos lleva a otro aspecto de la discusión. Para ilustrarlo, quiero reproducir un fragmento interesante de los Lineamientos de la Política Nacional de Consolidación Territorial, publicado en enero de 2014 por la Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial, hoy adscrita a Prosperidad Social. Aunque no se trate de una política en el marco de los acuerdos de paz, traigo este ejemplo a colación por dos razones: i) porque, como el presidente lo manifestó en muchas ocasiones y como es evidente para todos, la visión económica y de gobierno del país jamás fue materia de negociación en La Habana y ii) porque es central en mi argumento general, la hipótesis de que, en buena medida, estamos experimentando un estado avanzado de la consolidación territorial tan necesaria para garantizar la seguridad en los lugares donde se localizarán nuevos eslabones extractivos de cadenas productivas globales.

El fragmento plantea el siguiente panorama: “Hoy Colombia afronta un desafío central en sus políticas públicas, el cual es la consolidación de la presencia efectiva de la institucionalidad estatal en los territorios de mayor incidencia histórica de las organizaciones armadas ilegales, los cultivos ilícitos y las bandas al servicio del narcotráfico, que son las principales amenazas a la seguridad nacional y ciudadana, y han impedido que Colombia alcance su potencial de crecimiento y prosperidad”. Como podemos ver, a rasgos generales es muy similar al considerando del PDET arriba citado. Se invoca la necesidad de la presencia efectiva del Estado y sus instituciones en los lugares más golpeados por el conflicto armado para crear las condiciones del progreso. De nuevo, el sentido común nos muestra lo aparentemente obvio. Sin embargo, aparece un elemento clave que permite dilucidar la concepción de territorio con la cual el gobierno nacional opera, y es la doctrina de la seguridad. Antes que nada, es un asunto de seguridad nacional. Por eso, el territorio está ahí para ser controlado. En este sentido podemos poner en discusión la relación entre control, los cultivos de uso ilícito y los lugares priorizados para los PDET.

En las subregiones de los PDET, se encuentra el 94,2% de los cultivos de coca de todo el país, según datos de 2016 del Sistema Integrado de Monitoreo de Cultivos Ilícitos – SIMCI, citados en los considerandos de conexidad estricta del Decreto 983. Quizás atendiendo a esta variable, podamos acercarnos más a la concepción de consolidación territorial que el gobierno nacional ha construido para lograr lo que denomina el control institucional, que consiste en el ejercicio conjunto de control territorial entre las fuerzas militares, la policía y el sistema judicial. Es decir, la manifestación concreta de la tan anhelada presencia estatal.

Esta visión del control representa enormes desafíos para aquellas organizaciones que han asumido como elemento fundamental de sus proyectos político-territoriales la no militarización de sus espacios de vida. Al mismo tiempo, la mayoría de territorios involucrados en los PDET están sufriendo procesos de reconfiguración del control territorial, pues nuevos actores armados están haciendo presencia y se disputan entre sí las economías derivadas de la minería y los cultivos de uso ilícito, situación que complejiza el panorama general de la implementación. De otra parte, vale la pena preguntarse a la luz de los PDET: ¿nos estamos acercando a lo que la Consolidación Territorial denomina control institucional del territorio? Y sabemos que la prioridad del gobierno nacional es la provisión de seguridad, pero ¿seguridad para quién? Por ahora es claro que no para los líderes sociales ni defensores de Derechos Humanos.

Finalmente, las condiciones de la formulación de los PDET y la imposición de una visión particular del territorio, de la mano con la falta de debate público por parte de las organizaciones sociales sobre el enfoque territorial, configuran un horizonte que puede desencadenar distintos conflictos territoriales, ya sea por las tensiones entre distintos sectores sociales o a medida que se vayan descubriendo las estrategias de control institucional de los territorios por encima de las procesos organizativos. Situación que me lleva a una pregunta final: ¿están los procesos sociales en capacidad de controvertir e impugnar el enfoque territorial de los programas de desarrollo? Las preguntas quedan abiertas a discusión.

 

Referencias

Gobierno de Colombia. Decreto 893 del 28 de mayo de 2017: “Por el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)”.

Serje, Margarita. 2017. “El mito de la ausencia del Estado: la incorporación económica de las ‘zonas de frontera’ en Colombia” En Antropología hecha en Colombia, editado por Eduardo Restrepo, Axel Rojas y Marta Saade. Universidad del Cauca, ICAN, ALA. Popayán, Colombia.

Unidad Administrativa para la Consolidación Territorial. 2014. “Lineamientos de la Política Nacional de Consolidación y Reconstrucción Territorial – PNCRT”. Bogotá, Colombia.