Sergio Chaparro

* Sergio Chaparro

Economista y filósofo con maestría en derecho en la Universidad Nacional de Colombia. Ha trabajado como profesor de economía laboral, consultor en el Centro de Memoria Histórica, Fescol, la GIZ, la CICAD-OEA, la Escuela Nacional Sindical, el Ministerio de Justicia y la Defensoría del Pueblo. También como asesor político en el Concejo de Bogotá y en el Congreso de la República. Es investigador del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad en las áreas de políticas de drogas y derechos sociales

Conquistas sociales innegables

Entre 2002 y 2015 la pobreza monetaria cayó en Bogotá del 31,7% al 10,4%, una reducción superior a la del promedio del país de acuerdo a las cifras del DANE. En los últimos cinco años, en Bogotá la pobreza multidimensional –una medida que incorpora varias dimensiones del bienestar de los hogares- cayó del 12,1% al 4,7%, lo que equivale a una reducción del 61%, es decir, prácticamente del doble de lo ocurrido a nivel nacional (33%). Esto significa que 522.000 personas salieron de la pobreza durante este período: 104.400 en promedio cada año. En el mismo período el empleo asalariado pasó de representar el 53% al 58% de la ocupación total en la Ciudad. Bogotá genera hoy 43 de cada 100 empleos formales en las 13 áreas metropolitanas del país.

En materia de primera infancia, entre 2011 y 2015 se amplió la atención de 121 mil a 225 mil niños y niñas, creando iniciativas para poblaciones que antes no habían recibido la atención del Distrito como los jardines interculturales Casas de Pensamiento, el Proyecto La Libelulosa (para hijos de habitantes de calle) o el Proyecto Dulce Sueño (para hijos de trabajadoras sexuales). En educación primaria y secundaria, entre 2012 y 2014 los cupos en jornada completa se incrementaron de 16.706 en 2012, a 254.991 en 2015 (en distintos grados). Una de las principales apuestas fue por el fortalecimiento de la calidad de la educación pública, cuyas diferencias frente a la privada continúan reforzando un sistema de segregación desde la escuela en el resto del país: entre 2008 y 2014, el porcentaje de colegios oficiales del Distrito clasificados en las categorías superior y muy superior en las pruebas Saber 11 pasó del 18 al 74,6%. La brecha frente a colegios privados clasificados en esta categoría se redujo de 43,2 al 11%. Y la tasa de deserción disminuyó del 3,9% en 2011 al 2,3% en 2015. Se crearon 26 orquestas, ocho bandas y 43 coros con la Orquesta Filarmónica de Bogotá, a la cual se vincularon más de 16 mil niños, niñas y jóvenes.

En salud Bogotá mostró que era posible construir como alternativa a la Ley 100 un modelo de atención primaria basado en la prevención, para lo cual se destinaron 6.000 profesionales de la salud en el programa Territorios Saludables para recorrer las zonas más pobres de la ciudad, atendiendo de manera programada a 932 mil familias (3,2 millones de personas). Los hospitales públicos pasaron de un déficit de 277.688 en 2012 que amenazaba con el cierre de varios de ellos a un superávit de 3.280 millones de pesos, pese a la cartera que les adeudan las EPS. 14 de los 22 hospitales terminaron con superávit al cerrar 2015. Las administraciones pasadas consolidaron una política de subsidios para permitirle liberar ingreso para otros gastos a las familias más pobres: 690 mil familias de estratos 1 y 2 se beneficiaron del mínimo vital de agua y 300.000 personas en condición de discapacidad, adultos mayores o estudiantes se beneficiaron del subsidio al transporte.

La prohibición de retroceso

Normalmente se piensa que cuando llega un nuevo alcalde, la definición de las prioridades es un asunto puramente político, sin ninguna clase de restricciones. A rey muerto, rey puesto y si el gasto social no es una prioridad de la administración entrante pues borrón y cuenta nueva. La cosa, sin embargo, no es tan sencilla. Los Estados tienen obligaciones en derechos humanos que también vinculan a las administraciones territoriales. En materia de derechos sociales los Estados tienen el deber de garantizar progresivamente esos derechos, de lo cual se desprende como correlato una prohibición de retroceder en las conquistas sociales ya alcanzadas.

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas ha señalado que en relación con estos derechos “existe una presunción de que no son permisibles las medidas regresivas […] En caso de adoptarse corresponde al Estado parte demostrar que se han aplicado tras el examen más exhaustivo de todas las alternativas posibles y que esas medidas están debidamente justificadas en relación a la totalidad de los derechos enunciados en el Pacto”. La Corte Constitucional ha incorporado esta prohibición en su jurisprudencia señalando que las medidas regresivas en derechos sociales son en principio violatorias de la normatividad pero, en atención a otros principios e intereses relevantes, puede ser posible adoptarlas siempre que sean razonables y proporcionadas. En sentencia C-038 de 2004, la Corte definió su posición al respecto al establecer un test para considerar admisible o no una medida regresiva, en el que debe verificar que: i) las medidas no fueron tomadas inopinadamente sino que se basaron en un estudio cuidadoso y fueron justificadas; ii) que se analizaron otras alternativas, pero se consideró que no existían otras igualmente eficaces, y iii) que las medidas no sean desproporcionadas en la afectación al derecho en cuestión.

Existe, entonces, una prohibición de retroceso en las conquistas sociales, que solo puede ser vencida bajo condiciones de argumentación muy estrictas. Con base en este principio la Corte ha declarado inconstitucionales recortes presupuestales a las universidades públicas, normas que facilitaban la concentración de baldíos adjudicados a campesinos en pocas manos y cambios en regímenes pensionales.

El Plan de Desarrollo de Peñalosa (PDP) y las señales de alarma

Pese a que Peñalosa heredó una ciudad con unas finanzas sanas y robustas, en varios discursos ha dicho que le entregaron una ciudad en crisis para justificar recortes a programas sociales. La Administración Distrital en 2015, por problemas de ejecución, acumuló un superávit presupuestal de 3,5 billones de pesos. Los indicadores tanto de sostenibilidad financiera de la deuda como de capacidad de pago están muy por debajo de los límites establecidos en la Ley 358 de 1997 para las entidades territoriales. Además la Ciudad tiene un catastro actualizado y el recaudo ha crecido por encima de la inflación, según los datos de la Secretaría de Hacienda. El cuento de que hay que vender la ETB o apretarse el cinturón en los programas sociales para financiar la infraestructura es inadmisible. No se puede andar terminando contratos que reducen las ambulancias en circulación, o recortando personal en salud o en jardines infantiles aquí y allá, con la excusa de una supuesta austeridad, oportunista y astuta, para relocalizar los recursos a otras áreas sacrificando los derechos sociales.

El Plan de Desarrollo propuesto por Peñalosa (PDP) ha prendido las alarmas de varios sectores al poner en riesgo las conquistas sociales ganadas por Bogotá. En primer lugar por varios retrocesos conceptuales. Primero, el PDP sustituye una concepción de igualdad sustantiva por una de igualdad ante la ley concebida como equidad en el disfrute del espacio público. Segundo, pese a que Bogotá había ganado una perspectiva de planeación basada en el combate a la segregación espacial, el PDP pretende solo cerrar brechas en equipamientos sin cuestionar un modelo de expansión urbana que segrega. Tercero, la Ciudad había emprendido una senda de esfuerzo fiscal para generar ingresos para la ciudad que el PDP, salvo lo contemplado en combate a la evasión tributaria, parece abandonar. Cuarto el camino hacia el rescate y el fortalecimiento de lo público, eje del Plan de Desarrollo anterior, se trastorna en el PDP en ensanchamiento y desacreditación de lo público, como lo muestra el caso de la venta de la ETB y las Alianzas Público Privadas como fuente clave de financiación.

Además de los retrocesos conceptuales, hay un indudable cambio de prioridades que ralentiza el progreso social con el que la ciudad venía. Con la propuesta de Peñalosa pasaríamos de un Plan en el que 60 de cada 100 pesos se invertían en la superación de la segregación social como primera prioridad, a otro donde el eje central es el de Democracia Urbana, que se lleva 45 de cada 100 pesos y que básicamente consiste en construcción de infraestructura. Por supuesto, redefinir prioridades es una opción legítima. Pero hacerlo retrocediendo en conquistas sociales no: el PDP reduce el 64% del presupuesto de víctimas, elimina programas innovadores y exitosos como Territorios Saludables o Jóvenes en Paz, plantea metas modestas en comparación con logros anteriores (por ejemplo reducir en 5% el número de habitantes de calle o beneficiar a 11.000 personas con programas de envejecimiento activo, cuando en los últimos cuatro años se incrementó en 60 mil personas la población de la tercera edad beneficiada con subsidios de manera permanente) y, aunque afirma su compatibilidad con los objetivos de desarrollo sostenible de las Naciones Unidas, ni siquiera es capaz de plantearse una meta de erradicar la pobreza extrema en una ciudad en la que ésta ha descendido a menos del 2%.

A todo esto se suma una falta de sinceridad en las fuentes de financiación. Con su Plan Peñalosa pretende que se le firme un cheque en blanco para estructurar Alianzas Público Privadas del orden de 13 billones de pesos, cifra superior a la de los recursos para el Metro, presentándolas como si fueran un almuerzo gratis. Se trata de recursos inciertos que dejan el PDP desfinanciado y que hay que pagar bien sea con aumento de tarifas, impuestos u otros mecanismos para compensar la participación del privado. Incluso voces desde el Concejo han señalado que con tantas alcaldadas y cheques en blanco, como el de pretender avanzar en la privatización de la ETB sin mayor debate, Peñalosa ignora las competencias más básicas del cabildo.

La Bogotá de hoy ya no es la misma que gobernó Peñalosa el siglo pasado. En la Bogotá de hoy la ciudadanía organizada que se ha beneficiado de estas conquistas sociales está dispuesta a hacerlas respetar con el derecho de su lado: en las calles y en el debate.