Atacable pero acatable. A propósito de la sanción al profesor Beltrán y del artículo del profesor Múnera

on Viernes, 26 Septiembre 2014. Posted in Artículos, Edición 42, Rodrigo Uprimny, Miguel Ángel Beltrán, Leopoldo Múnera, Nacional, Procurador General

42 Uprimny

Deberíamos luchar por sustraer a las universidades del poder preferente de la PGN, que afecta la autonomía universitaria. Pero la vía apropiada no es exigiéndole al rector, sin buenos argumentos jurídicos, que desacate una decisión que debe cumplir. Las vías son otras: el debate político a fin de plantear la reforma legal o constitucional del poder de la PGN.

 
Rodrigo Uprimny
Fuente de la imagen: www.procuraduria.gov.co

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Comparto en gran medida la crítica que el profesor Leopoldo Múnera hizo en un artículo en este portal contra las sanciones de destitución e inhabilidad impuestas contra el profesor Beltrán por la Procuraduría General de la Nación (PGN). Comparto igualmente su preocupación por los riesgos que este tipo de intervenciones disciplinarias de la PGN implican para la autonomía universitaria y las libertades de cátedra y de expresión. Y comparto también su voluntad no sólo de oponerse a las injusticias concretas cometidas por la PGN en este caso, sino también de defender la autonomía de la Universidad Nacional. Pero discrepo de la tesis del profesor Múnera, que ha sido apoyada por otros colegas, de que el rector debió haber aplicado la excepción de inconstitucionalidad y haberse abstenido de ejecutar la sanción contra el profesor Beltrán. Creo que la única alternativa jurídica seria que tenía el rector era hacer efectiva esa sanción. Por ello creo igualmente que esa decisión del rector es la que mejor protege en estos momentos a la Universidad Nacional y su autonomía, dentro del respeto del Estado de derecho. Y el respeto del Estado del derecho por las autoridades universitarias no es un asunto menor, no sólo por el valor político y filosófico que éste encarna, sino además porque me queda difícil pensar en una universidad cuya autonomía sea respetada por fuera del Estado de derecho.

En diversos correos electrónicos he discutido estas tesis con el profesor Múnera, a quien respeto ética e intelectualmente y con quien me une una vieja amistad. Igualmente sostuve esta misma tesis con el señor rector cuando me consultó informalmente sobre el tema. Y he decidido redactar y hacer públicos mis planteamientos, pues es una discusión que es relevante para la comunidad universitaria.

En síntesis mi tesis es que i) la sanción de la PGN contra el profesor Beltrán es criticable no sólo por violación al debido proceso, sino igualmente por su potencial afectación a la autonomía universitaria; es pues una decisión que debe ser criticada y que puede ser atacada ante los jueces y en especial ante la jurisdicción contencioso administrativa. Pero considero que ii) la rectoría tenía que cumplirla pues frente a sanciones disciplinarias impuestas por un organismo de control, como la PGN, la rectoría no puede invocar la excepción de inconstitucionalidad, que no procede en estos casos. Por jugar un poco con las palabras, la sanción de la PGN es atacable y debe ser atacada (pues hay muy buenas razones para impugnarla por la vía judicial) pero es acatable y debe ser acatada (pues no hay argumentos jurídicos para dejarla de cumplir). Y por ello, por razones de Estado de derecho y por la defensa de la propia institución universitaria, la rectoría de la Universidad Nacional tenía que cumplir con una decisión de un organismo de control, incluso si no la comparte.

Procedo pues a explicar i) por qué la decisión es atacable pero igualmente ii) por qué es acatable, para luego iii) terminar con algunas breves conclusiones.

1. Una decisión discutible y atacable

La sanción de la PGN contra el profesor Beltrán ha recibido básicamente cuatro tipos de críticas en distintos documentos que han circulado, como el comunicado del Consejo de Sede de Bogotá de la Universidad del 5 de septiembre de 2004, la carta pública del 22 de septiembre de 2014 del Comité de Representantes Profesorales, o el propio artículo del profesor Múnera. Algunas de esas críticas no me parecen jurídicamente sólidas, pero otras plantean preocupaciones válidas y hay algunas muy sólidas. Estas últimas me llevan a concluir que la decisión de la PGN es impugnable ante los jueces, que deberían anularla. Pero ninguna de esas críticas permite justificar jurídicamente el incumplimiento de esa decisión por la rectoría. Procedo pues a analizar estas críticas, comenzando por las dos que tienen menos fundamento jurídico, para luego estudiar las dos que me parecen más sólidas.

La primera crítica, sugerida por el citado comunicado del Consejo de Sede, es que parece arbitrario que la PGN condene al profesor Beltrán si los jueces lo habían absuelto. Pero esta crítica no es jurídicamente sólida pues el ordenamiento jurídico colombiano admite que son totalmente independientes las acciones penal (adelantada por la Fiscalía ante los jueces) y la disciplinaria (adelantada por las oficinas de control interno o por la PGN como vigilancia disciplinaria externa). Esa independencia de las dos acciones implica que en Colombia una persona puede ser investigada penal y disciplinariamente por un mismo hecho, sin que por ello pueda ser considerado que se está violando el principio constitucional del non bis in ídem, según el cual nadie puede ser juzgado dos veces por la misma conducta. Yo personalmente cuestiono ese diseño jurídico pero es el que existe en Colombia y ha sido avalado por la Corte Constitucional en muchísimas sentencias como, por solo citar algunas, la C-244 de 1996 y la C-181 de 2002.

En ese contexto, si las acciones penal y disciplinaria son independientes, sus resultados pueden ser distintos. Puede entonces ocurrir, como ha sucedido en muchos otros casos, que exista absolución penal y condena disciplinaria al menos por las siguientes dos razones: primero, porque el juez disciplinario no está vinculado por las conclusiones de valoración probatoria del juez penal, por lo que puede concluir que efectivamente el servidor público cometió el hecho, a pesar de que el juez penal haya concluido que no había prueba de su responsabilidad; por ejemplo, en el pasado, la PGN sancionó a militares por graves violaciones a los derechos humanos a pesar de que esos militares habían sido absueltos por esos mismos hechos por la justicia penal militar.

La segunda razón por la cual el juez disciplinario puede condenar, después de una absolución penal, es porque los requisitos para condenar por el delito pueden ser distintos y más exigentes a los de la falta disciplinaria, por lo que el juez penal puede concluir que no se probó determinado elemento del delito, que era necesario para condenar, pero ese requisito puede no aparecer en la descripción de la falta disciplinaria. Ahora bien, comparta uno o no la valoración probatoria de la PGN, (yo personalmente no la comparto por las razones que menciono ulteriormente), creo que la PGN tiene razón en que los requisitos para una condena penal por rebelión son más exigentes (como la prueba de la pertenencia y ayuda efectiva al grupo rebelde) que los requisitos para la falta disciplinaria de ayudar o colaborar con un grupo armado ilegal, pues se puede mostrar que alguien ayudó a un grupo guerrillero, sin que haya prueba de que pertenezca a él.

Esta primera crítica a la decisión de la PGN carece entonces de sustento.

La segunda crítica, sugerida igualmente por el citado comunicado del Consejo de Sede de Bogotá, es que el fallo disciplinario es en sí mismo un atentado directo contra la libertad académica y la autonomía universitaria, por cuanto el profesor Beltrán habría sido sancionado por su pensamiento no convencional y divergente, y en especial por suscribir determinadas tesis sobre el conflicto armado colombiano. Para valorar adecuadamente esta crítica, es necesario tener en cuenta que el fundamento directo del fallo disciplinario no es que el profesor Beltrán haya sido el autor de tal o cual escrito o haya pronunciado tal o cual conferencia, en donde hubiera, por ejemplo, defendido la legitimidad de la lucha armada o ciertas raíces socioeconómicas de nuestra guerra. Si así fuera, la sanción de la PGN sería abiertamente violatoria de la libertad de expresión y de cátedra, pues un Estado democrático puede castigar la instigación al delito o a la violencia, pero no la defensa de ciertas visiones teóricas. Si esa hubiera sido la base de la sanción disciplinaria de la PGN, yo hubiera concluido que la rectoría hubiera debido desacatar la sanción disciplinaria por ser una violación directa y flagrante de la autonomía universitaria y de la libertad de expresión y de cátedra. Pero en realidad en este caso la PGN invoca otra tesis jurídica, que es discutible y debe ser discutida, pero no puede sostenerse que sea una doctrina jurídica abiertamente arbitraria, y es la siguiente: la PGN argumenta que el profesor Beltrán habría actuado en concertación con las FARC para ayudar, con sus escritos y conferencias, a la causa ideológica de esa guerrilla. Y que es la prueba de esa ayuda o contribución ideológica a las FARC, por medio de actividades concertadas con esa organización, la que fundamenta la sanción disciplinaria y no las tesis sostenidas por el profesor Beltrán, pues la falta disciplinaria por la cual se le condena es por colaboración con un grupo armado ilegal. Expresamente dice la PGN “que no puede ser el objeto del cuestionamiento en el proceso disciplinario el pensamiento crítico del docente, sin embargo sus escritos, como se ha demostrado, vienen precedidos de orientación y aceptación del grupo terrorista (….) Entonces lo cuestionado, en el presente caso, es el incumplimiento al deber funcional que como docente de una entidad educativa pública la asistía de no auspiciar o colaborar, fomentando mediante sus escritos el pensamiento revolucionario armado de una organización al margen de la ley como las FARC”.

Aclaro que no estoy afirmando que la PGN haya logrado demostrar empíricamente y con pruebas válidas esas supuestas relaciones del profesor Beltrán con las FARC. Por el contrario creo que no lo hizo, pues el caso está fundado en pruebas nulas por ser ilegales, como lo explico ulteriormente. Tampoco estoy diciendo que la tesis jurídica de la PGN sea incuestionable pues es una doctrina que plantea problemas complejos y debates difíciles en un Estado de derecho, como los siguientes: ¿Puede sancionarse a un profesor universitario por colaboración con un grupo armado ilegal si se le prueba que ha concertado su labor docente y sus acciones académicas con un grupo paramilitar, a fin de ayudar en la defensa de la ideología de ese grupo paramilitar, si en todo caso la actividad material del docente fue puramente académica? ¿O es eso un ejercicio de la libertad de cátedra, inmune al derecho penal y disciplinario, a pesar de que el docente estaba colaborando ideológicamente con el grupo paramilitar? Es una discusión muy difícil. Yo tiendo a pensar que un Estado democrático tiene la facultad de sancionar esos apoyos ideológicos si prueba que son concertados con grupos armados ilegales, pero acepto que es un tema controversial, que merece ser discutido. Pero independientemente de la posición que uno asuma frente a ese difícil debate, es importante precisar que la tesis señalada por algunos colegas de que la PGN sancionó al profesor Beltrán por su pensamiento crítico o por sostener académicamente determinadas tesis no es exacta, pues la sanción fue por su supuesta colaboración con un grupo armado ilegal.

Esta segunda crítica se funda entonces en un equívoco, que es creer que la sanción al profesor Beltrán derivó exclusivamente del sentido de sus escritos, (lo cual obviamente sería inaceptable), cuando la PGN explícitamente señala que esa no es la razón de la sanción, sino que es la supuesta contribución del profesor Beltrán con las FARC. Otra cosa es, obviamente, si la PGN probó o no esa colaboración con las FARC con pruebas válidas. Y yo creo que no lo hizo, como procedo a mostrarlo.

La tercera crítica es probatoria y es la siguiente: las pruebas en que se funda la decisión de la PGN son nulas por ser ilegales. Esta crítica, que creo que no ha sido invocada en forma expresa sino por el profesor Múnera, me parece muy fuerte y procedo a desarrollarla.

Las pruebas invocadas por la PGN son básicamente aquellas que fueron obtenidas en la llamada Operación Fenix en territorio ecuatoriano, junto con una USB que le encontraron al profesor Beltrán al momento de su captura en México. Conforme a una decisión de la Corte Suprema de Justicia, todas las pruebas obtenidas en la Operación Fenix (como el famoso computador de Reyes o las USB recogidas ese día) son ilegales y son nulas. A pesar de eso, la PGN argumenta que puede usar esas pruebas pues a ellas habría llegado por una “fuente independiente”, que son ciertas declaraciones de unos agentes estatales, así como la USB que tenía el profesor Beltrán al momento de su captura.

El argumento de la PGN parte de una premisa normativa cierta pero su aplicación a este caso es arbitraria y errada.

La teoría válida es que una fuente independiente es una excepción a la aplicación de la doctrina de los llamados “frutos del árbol envenenado”. Esa doctrina establece que son nulas no sólo las pruebas directas ilegales y violatorias del debido proceso, sino también todas las pruebas derivadas de esa prueba directa nula, pues todo el árbol probatorio está afectado por la ilegalidad de la prueba originaria. El árbol está en cierta forma envenenado de raíz y por eso ninguno de sus frutos es admisible. La llamada excepción de “fuente independiente” establece que no serían nulas aquellas pruebas derivadas aparentemente de una prueba nula, si la autoridad demuestra que en realidad estas pruebas derivadas provienen de una fuente independiente, que sea legal. Esa tesis de la fuente independiente como excepción a la exclusión de las pruebas derivadas es entonces válida. Pero su aplicación en este caso por la PGN es inaceptable por una razón elemental: la captura del profesor Beltrán estuvo motivada por las revelaciones derivadas del computador de Reyes, por lo cual la USB obtenida en la captura proviene directamente de la evidencia ilegal extraída del computador de Reyes y es entonces una prueba derivada, que es a su vez nula. No hubo entonces fuente independiente pues los esfuerzos de la PGN por atribuir el carácter de fuente independiente a las declaraciones de unos agentes estatales no son convincentes, por la sencilla razón de que son declaraciones ulteriores a la Operación Fenix, que estuvieron motivadas por los resultados de esa operación y por la USB del profesor Beltrán. Ahora bien, si se excluyen, como deben excluirse, las pruebas recolectadas en la operación Fenix y la USB obtenida al momento de la captura del profesor Beltrán, todo el caso de la PGN se derrumba, pues esas son las pruebas esenciales de los supuestos vínculos del profesor Beltrán con las FARC.

La decisión de la PGN es entonces criticable probatoriamente y puede ser atacada judicialmente pues se funda en pruebas que son nulas, al menos según mi visión jurídica de este tema, que coincide en este punto con la del profesor Múnera. A pesar de eso, la decisión de la PGN tenía que ser acatada por el rector pues esa nulidad probatoria de la decisión de la PGN no podía ser declarada por el propio rector, que carece de la facultad de inaplicar o anular una decisión de un órgano de control, como la PGN, por no compartir el análisis probatorio de la misma. Esa facultad anulatoria por razones probatorias es propia de los jueces si la decisión de la PGN es atacada judicialmente, pero mientras los jueces no anulen o suspendan la decisión de la PGN, ésta es jurídicamente obligatoria para el señor rector.

Esta tercera crítica probatoria es entonces sólida y constituye un buen argumento para impugnar judicialmente la decisión de la PGN contra el profesor Beltrán; pero esa crítica no justifica que el rector dejara de ejecutar la sanción impuesta.

La cuarta crítica desborda el caso específico del profesor Beltrán y deriva directamente de la tesis de la autonomía universitaria. Su fundamento básico en el fondo es que la Procuraduría sería incompetente para ejercer control disciplinario sobre los profesores universitarios con base en el Código Disciplinario Único, en la medida en que las universidades cuentan con un régimen disciplinario especial, que es consecuencia de la autonomía universitaria. Y que por consiguiente, conforme a un viejo concepto de la Sala de Consulta del Consejo de Estado y a ciertas decisiones de la Corte Constitucional, en especial a la sentencia C-829 de 2002, el Código Disciplinario Unico no se aplica a los profesores universitarios y la PGN carece de competencia para investigarlos disciplinariamente. Y que por ello el rector debió aplicar la excepción de inconstitucionalidad frente a la sanción contra el profesor Beltrán, a fin de defender la autonomía universitaria y el régimen disciplinario especial de los docentes.

Esta tesis, que es la sostenida por el Comité de Representantes Profesorales en la carta pública del 22 de septiembre de 2014, cuenta con todo mi apoyo filosófico y político. Yo pienso que efectivamente la autonomía universitaria, entendida de una forma profunda, implica que corresponde a las universidades exclusivamente (y no a la ley) establecer su régimen disciplinario y que las universidades deberían estar excluidas de la vigilancia disciplinaria de la PGN. Esto significa que, en función de la autonomía universitaria, yo creo que los profesores deberían estar sometidos al régimen disciplinario propio que aprueben las autoridades universitarias y ser investigados exclusivamente por la propia universidad y nunca por un órgano externo como la PGN. Obviamente estaríamos sometidos a ley penal y a los jueces, como cualquier ciudadano, pero no a los estatutos disciplinarios generales aprobados por la ley y menos aún a la vigilancia de la PGN. Eso me parece que es lo que exige un entendimiento profundo de la autonomía universitaria. Sin embargo, a pesar de compartir la orientación filosófica de esa carta del Comité de Representantes Profesorales, y a pesar de que deberíamos defender las reformas legales (y tal vez constitucionales) para alcanzar una restricción del poder disciplinario de la ley y de la PGN frente a las universidades públicas, no puedo compartir los supuestos jurídicos de esa carta por las siguientes tres razones: primero porque los profesores universitarios de universidades estatales somos servidores públicos y la PGN tiene poder disciplinario preferente frente a todos los servidores públicos, salvo aquellos que tienen fuero disciplinario constitucional, que obviamente nosotros no lo tenemos; segundo porque ninguna de las decisiones judiciales mencionadas por la citada carta pública excluye a los profesores universitarios de la vigilancia disciplinaria de la PGN; el único que parece hacerlo es el concepto no vinculante de la Sala de Consulta del Consejo de Estado, que señala que a los profesores universitarios no se les aplica el Código Disciplinario Único. Pero nunca dice el Consejo de Estado que la PGN carezca de poder disciplinario preferente frente a nosotros, pues el problema que discute es otro, a saber cuál es la norma disciplinaria aplicable pero no analiza nunca la competencia de la PGN, que es otro tema. Por ejemplo, es claro que los militares tienen un régimen disciplinario especial y por ello están expresamente excluidos de la aplicación del Código Disciplinario Único; pero es claro que la PGN tiene poder disciplinario preferente frente a ellos. Y tercero porque sobre la aplicabilidad del Código Disciplinario Único, la doctrina de la Corte Constitucional en la citada sentencia C-829 de 2002, que es posterior y es vinculante, es muy distinta pues expresamente señala que la facultad que tienen las universidades para expedir reglamentos disciplinarios, conforme a la Ley 30, no implica que éstas queden por fuera de la aplicación de la ley disciplinaria general para todos los servidores públicos, a saber el Código Disciplinario Único. Y que por ello esa facultad de las universidades estatales de expedir reglamentos disciplinarios debe compatibilizarse con el mandado constitucional del artículo 124 de la Constitución, que establece que corresponde a la ley determinar la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva. La Corte concluye entonces en esa sentencia que hay que armonizar la facultad del Congreso de expedir las leyes disciplinarias con la autonomía universitaria, y que por ello “ni el Código Disciplinario puede extenderse de tal manera que haga nugatoria esa autonomía de las universidades, ni ésta puede llegar a desconocer la sujeción a la legalidad, incluida dentro de este concepto tanto la ley que desarrolla el artículo 69 de la Carta como la que establece el Código Disciplinario Único”. En forma más detallada la Corte explicó esa armonización así:

Eso significa, entonces, que los elementos estructurales de las conductas que se consideren como faltas quedan reservados a la ley de carácter disciplinario. Pero, como ellas en últimas consisten en la violación de los deberes o de las prohibiciones, en el estatuto de los docentes en las universidades estatales, atendida la especificidad propia de la actividad académica y la función educativa o de investigación que por los docentes se cumple podrá cada universidad establecer deberes específicos sin que pueda afectarse, en ningún caso, ni la libertad de investigación ni la libre expresión de las ideas, ni la libertad de cátedra, por lo cual quedarán excluidas como de obligatorio cumplimiento órdenes que las menoscaben en algún grado.

Desde luego, asuntos como lo relativo a las formas y requisitos para el ingreso a la actividad docente, los ascensos dentro de la carrera respectiva, los estímulos a profesores en casos determinados o la no concesión de estos últimos, serán asuntos propios del estatuto docente en cada universidad. Pero escaparán a éste para regirse por la ley disciplinaria faltas que impliquen la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades de todos los servidores públicos, así como aquellas que por su extrema gravedad no puedan ser desconocidas por el régimen interno de las universidades sino regularse por las normas de carácter general disciplinario expedidas por el Estado”.

Concluyo entonces que esta cuarta crítica está bien orientada filosóficamente y muestra los riesgos del actual poder disciplinario de la PGN frente a las universidades. Pero ignora que en el derecho vigente colombiano la PGN tiene poder disciplinario preferente frente a los profesores de las universidades estatales y que el Código Disciplinario Único no es aplicable, al menos en ciertos aspectos. Con todo, creo que esta tesis de la Corte Constitucional permite concluir que ciertos aspectos del Código Disciplinario Único no podrían ser aplicados a los docentes por invadir la autonomía universitaria y que la PGN carece de competencia para investigar ciertas faltas disciplinarias de los profesores universitarios, a saber aquellas que tienen que ver con la actividad académica propiamente dicha. Y podría entonces debatirse si el caso del profesor Beltrán cae en esos supuestos que invalidarían la decisión de la PGN, por falta de competencia o porque aplicó una norma inaplicable en este caso. Pero nuevamente esa es una discusión que debe adelantarse ante los jueces, pero que no justifica una supuesta excepción de inconstitucionalidad por el señor rector.

2. La improcedencia de la excepción de inconstitucionalidad

El examen en el punto anterior de las principales críticas a la sanción de la PGN contra el profesor Beltrán me lleva a concluir que efectivamente es una decisión que debe ser cuestionada judicialmente. Igualmente comparto que es una decisión riesgosa para la autonomía universitaria y la libertad académica, pero no creo que el rector pudiera jurídicamente desacatarla.

A los argumentos que ya presenté al respecto al analizar las cuatro críticas contra la decisión de la PGN, quisiera agregar uno complementario fundamental sobre la inviabilidad de la excepción de inconstitucionalidad en este caso y es el siguiente: aquí no se trataría de hacer una excepción frente a la aplicación de una norma, que tiene siempre una cierta vocación de generalidad, sino frente a una decisión y orden concreta de la PGN de destituir a un profesor, siendo que la PGN es un órgano autónomo de control que tiene competencia para conocer faltas disciplinarias de los profesores universitarios. Aunque uno puede teóricamente sostener la tesis de Hans Kelsen de que las decisiones administrativas y judiciales son también en cierto sentido normas pero singulares y concretas, y que por ello frente a ellas podría caber la excepción de inconstitucionalidad, esa tesis no parece aplicable en la tradición jurídica colombiana, que no prevé la excepción de inconstitucionalidad frente a órdenes individuales, en especial aquellas que provienen de organismos de control o de autoridades judiciales, sino frente a normas que tengan vocación de generalidad

Con todo, decidí explorar la posibilidad de que en Colombia fuera legítimo aplicar una excepción de inconstitucionalidad frente a una orden individual, por lo cual hice una revisión jurisprudencial, no exhaustiva pero bastante amplia, sobre la excepción de inconstitucionalidad en las altas cortes, y no encontré ningún caso en que la jurisprudencia hubiera validado la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad frente a órdenes individuales de autoridades de control. Es cierto que esa revisión no es un argumento jurídico contundente de que no sea posible sostener la excepción de inconstitucionalidad frente a órdenes concretas, por cuanto pudo ocurrir que hubiera fallado en encontrar algún precedente clave pues mi revisión no fue exhaustiva. Y es igualmente posible que se trate de un caso que nunca hubiera sucedido antes, pero eso no significa que no pueda plantearse; al fin y al cabo, el sistema judicial enfrenta muchas veces situaciones inéditas frente a las cuales no hay precedentes claros y precisamente ese caso obliga a los jueces y a las altas cortes a generar nuevos precedentes. La falta de un precedente jurisprudencial sobre un tema invita a la prudencia, pero ese vacío no es en sí mismo un precedente. Podría entonces sostenerse que el rector debió aplicar la excepción de inconstitucionalidad en el caso del profesor Beltrán para generar el hecho jurídico y político y generar así el precedente en la materia. Pero no lo creo, por las siguientes tres razones:

Primero, porque la concepción dominante en la ciencia jurídica es que una cosa son las normas y las leyes, que tienen vocación de generalidad, y otra las órdenes, que son individuales y concretas, pues la tesis de Han Kelsen de que las órdenes y sentencias son también normas pero concretas es minoritaria. Por ello lo razonable es entender que el artículo 4 de la Constitución, que regula la excepción de inconstitucionalidad, se refiere a normas generales y no a órdenes, pues esa disposición señala que la excepción de inconstitucionalidad opera “en caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica”.

Segundo, porque los precedentes que existen en la materia (o al menos los que encontré en mi revisión) sugieren que la excepción de inconstitucionalidad no procede frente a órdenes de autoridades judiciales o de control, pues ésta no cabría ni siquiera frente a actos administrativos singulares propios. Un ejemplo significativo es la sentencia de Sala Plena de la Corte Constitucional SU-544 de 2001, en donde este tribunal señaló que no procedía la excepción de inconstitucionalidad frente a actos administrativos singulares que crean situaciones subjetivas. Dijo expresamente la Corte que “la excepción de inconstitucionalidad encuentra límites en la naturaleza de la norma jurídica en cuestión. Así, se ha encontrado admisible frente a las normas jurídicas generales, pero se ha proscrito su aplicación tratándose de actos administrativos que crean situaciones subjetivas.” Aunque en ese caso la Corte buscaba proteger derechos adquiridos creados por un acto administrativo singular, que es una situación distinta al caso del profesor Beltrán, la doctrina que establece es más general y parece confirmar que la excepción de inconstitucionalidad procede frente a normas generales, pero no frente a actos administrativos individuales propios, por lo cual sería aún menos aceptable frente a órdenes concretas de un superior, y menos frente a órdenes de un organismo de control como la PGN.

Tercero, creo que es necesario interpretar el alcance de la excepción de inconstitucionalidad de manera que sea compatible con el Estado de derecho, que es un valor fundante no sólo de nuestro ordenamiento jurídico y de la democracia, sino también un elemento esencial para la defensa de la autonomía universitaria, que difícilmente prospera por fuera del Estado de derecho. Y esta interpretación me lleva a defender que la excepción de inconstitucionalidad no cabe frente a órdenes concretas de organismos de control o de autoridades judiciales, pues si admitimos que un rector pueda incumplir la orden de un organismo de control invocando la excepción de inconstitucionalidad, con el argumento de que es una norma singular, mañana tendremos que aceptar que el presidente pueda incumplir órdenes judiciales invocando la excepción de inconstitucionalidad, con el argumento de que son normas singulares. Y hasta ahí llega el Estado de derecho.

¿Significa lo anterior que un servidor público no pueda nunca incumplir una orden concreta? Creo que en general la autoridad que recibe la orden debe cumplirla pero, en casos excepcionales, puede desobedecerla pues a veces puede haber argumentos constitucionales para que exista una desobediencia jurídicamente legítima. Sin embargo no se trataría de aplicar una excepción de inconstitucionalidad, sino de un debate distinto, que es el siguiente: ¿cuándo puede un funcionario desobedecer una orden precisa de una autoridad superior sin incurrir en una vía de hecho sancionable jurídicamente? Ahora bien, aunque este tema no ha sido desarrollado por la doctrina ni la jurisprudencia en Colombia (o al menos yo no conozco estudios ni precedentes al respecto), yo creo que los requisitos en esta materia son aquellos que establece el artículo 91 de la Constitución, que consagra los alcances y límites del principio de obediencia debida. Esta norma dice que “en caso de infracción manifiesta de un precepto constitucional en detrimento de alguna persona, el mandato superior no exime de responsabilidad al agente que lo ejecuta”. Esta norma no sólo autoriza sino que en cierta forma ordena el incumplimiento de ciertas órdenes concretas, pero establece unos requisitos mucho más estrictos que aquellos previstos para la excepción de inconstitucionalidad. En efecto, para aplicar la excepción de inconstitucionalidad basta que exista una incompatibilidad de la norma que se pretende inaplicar con la Constitución, como lo precisa el artículo 4 de la Constitución. Pero para incumplir una orden es necesario que haya i) una infracción manifiesta de la Constitución y ii) que ésta sea en detrimento de un particular.

Ahora bien, es discutible que esa posibilidad se aplique a órdenes de organismos de control sobre las autoridades controladas, pues parece más bien referirse a las órdenes del superior en una estructura administrativa jerarquizada, por lo cual no parecería cubrir ni las órdenes judiciales ni las órdenes de los organismos de control. Pero incluso si suponemos, en gracia de discusión, que la noción de “mandato superior” prevista por el artículo 91 de la Constitución incluye las órdenes de un organismo de control como la PGN, es claro que los requisitos que exige no se cumplen en el caso de la sanción al profesor Beltrán. Primero porque, por todas las razones desarrolladas en este ensayo, la infracción a la Constitución en la sanción al profesor Beltrán no es manifiesta, aunque yo discrepe de la decisión de la PGN, pues la PGN tiene competencia para estos procesos y lo adelantó más o menos conforme a la ley, por lo que es una decisión administrativa en firme de un organismo de control, que se presume legal y tiene fuerza ejecutoria, esto es, debe ser cumplida. Y segundo porque la afectación y el perjuicio al profesor no son irreversibles, pues frente a esa decisión de la PGN hay mecanismos judiciales para oponerse, como es la acción de nulidad y restablecimiento ante la jurisdicción contencioso administrativa. Y en ese proceso de nulidad y restablecimiento el profesor Beltrán puede pedir medidas cautelares y puede buscar que le restituyan integralmente el daño que le fue ocasionado. Y es posible que eventualmente proceda una acción de tutela.

A eso habría que agregar que la decisión de la PGN, como lo expliqué, no es por faltas vinculadas a la autonomía universitaria (como que el profesor no cumpliera sus funciones académicas apropiadamente), caso en el cual podría haber razones para oponerse más fuertemente y plantear un eventual desacato por evidente violación de la autonomía universitaria, sino que la sanción es por la eventual contribución del profesor a una guerrilla. En síntesis, uno puede cuestionar que la Procuraduría use pruebas nulas o que su valoración probatoria sea pobre. Puede uno debatir si la falta disciplinaria invocada de contribución a un grupo armado ilegal es o no aplicable en este caso, cuando el supuesto apoyo del profesor Beltrán fue puramente ideológico y no operativo o material. Todos esos son cuestionamientos importantes, son argumentos para impugnar judicialmente la decisión disciplinaria de la PGN, pero no para desacatarla.

El rector, según mi criterio, no tenía entonces sino una vía jurídica: hacer efectiva la decisión de la PGN, incluso si no la compartía. Una negativa a aplicarla no hubiera sido una vía jurídica, sino una vía de hecho que hubiera puesto en una situación jurídica muy débil institucionalmente a la Universidad por su desconocimiento de principios básicos del Estado de derecho.

3. Algunas reflexiones finales

En varias ocasiones he planteado que la PGN como existe en Colombia es una institución anómala en un Estado de derecho, que debería ser suprimida, o que al menos sus facultades de sanción disciplinaria autónoma deberían ser limitadas. En particular, este poder disciplinario de la PGN frente a los profesores y autoridades universitarias públicas me parece una amenaza seria para la autonomía universitaria, sobre todo en manos del actual Procurador que ha mostrado sesgos en el ejercicio de sus funciones, lo cual me ha llevado, como es conocido, a enfrentamiento públicos en múltiples temas con la PGN.

Incluso hemos demandado, junto con otros ciudadanos, la reelección del Procurador por la manera como violó el artículo 126 de la Constitución, al haber nombrado familiares de magistrados de la Corte Suprema, que terminaron por ternarlo. Pero, aunque no nos guste, y a mí no me gusta, por ahora la PGN existe y tiene ese poder disciplinario preferente, que en parte cubre a los profesores universitarios, por lo cual puede jurídicamente imponernos sanciones disciplinarias. Y aunque una decisión de la PGN no es en estricto sentido un fallo judicial, es un acto administrativo que tiene que ser cumplido por las autoridades controladas.

En términos de Estado de derecho, el rector no podía jurídicamente desobedecer una orden del Procurador de hacer efectiva la sanción, sobre todo cuando existen mecanismos judiciales para enfrentar esa sanción y cuando, a pesar de sus debilidades jurídicas, la actuación de la PGN no es una infracción manifiesta de la Constitución, por todas las razones que he mencionado en este texto. En esas condiciones, un desacato de la decisión del Procurador por parte del rector hubiera sido muy costoso en términos institucionales para la Universidad y muy negativo para el precario Estado de derecho en Colombia.

Pero eso no significa que debamos avalar la decisión de la PGN en este caso, que debe ser cuestionada ante los jueces, para lo cual ofrezco, ad honorem, mi apoyo. Y tampoco significa que debamos ser indiferentes frente a los riesgos que para la autonomía universitaria implica el actual poder disciplinario preferente de la PGN. Deberíamos luchar por sustraer a las universidades del poder preferente de la PGN, que afecta la autonomía universitaria. Pero la vía apropiada no es exigiéndole al rector, sin buenos argumentos jurídicos, que desacate una decisión que debe cumplir. Las vías son otras: el debate político a fin de plantear la reforma legal o constitucional del poder de la PGN; o incluso que el cuestionamiento judicial de la sanción del profesor Beltrán pueda servir para plantear a las cortes que repiensen en una forma que sea más compatible con la autonomía universitaria la relación entre la autonomía universitaria y el poder disciplinario de la PGN.

Comentarios (7)

  • Jesús Martínez

    Jesús Martínez

    26 Septiembre 2014 a las 15:18 |
    Excelente el nivel de esta discusión entre los dos mejores maestros de la Universidad Nacional, más que una cátedra. Gracias a Palabras al Margen,
  • Pedro Ruiz

    Pedro Ruiz

    26 Septiembre 2014 a las 15:30 |
    Gracias a Palabras al Margen por abrir este debate. Ambas posiciones son muy interesantes y están bien fundamentadas. Necesitamos más discusiones de este tipo sobre temas de alcance nacional.
  • Maria Claudia Estupiñan

    Maria Claudia Estupiñan

    26 Septiembre 2014 a las 16:44 |
    es un muy buen debate, pero en el fondo veo la discusión entre derecho y política, porque igual el señor rector había podido desconocer la autoridad como una medida de hecho pero que sería a los ojos de buena parte de la comunidad universitaria e incluso a los ojos de un juez que invalide posteriormente el material probatorio de la procuraduría, legítima.
  • Denis

    Denis

    28 Septiembre 2014 a las 16:44 |
    Excelente argumentación, y muy buena forma de abordar el problema y dar el debate, pone muy en claro cuál es el espacio y los argumentos para dar la defensa y así mismo, porque es fundamental que aunque no se esté de acuerdo con la sanción, se sigan los conductos regulares para preservar el Estado de Derecho y a la Universidad.
  • Sandra Rodríguez

    Sandra Rodríguez

    28 Septiembre 2014 a las 18:54 |
    Este artículo como el del profesor Múnera ilustra de manera amplia el caso del profesor Beltrán. Los argumentos jurídicos de Uprimmy son claros, pero consideró que acatar el fallo de la PGN no implica que el rector Mantilla no manifieste una posición frente al caso. ¿Mantilla podría acatar el fallo y de manera paralela promover el debate acerca de la autonomía y la libertad de cátedra?. Su silencio deja dos conclusiones: 1. Está de acuerdo con la PGN y su fallo fundamentado en pruebas inconsistente; 2. Su condición de servidos público le prohíbe expresar su punto de vista. Me inclino por la primera.
  • DAVID CURTIDOR

    DAVID CURTIDOR

    30 Septiembre 2014 a las 14:45 |
    Gran debate, pero ciertamente se discuten DOS cosas diferentes. con todo el repeto y admiración que le profeso al Dr. URPRIMNY, queda claro por su texto un que él se refiere a la EXCEPCIÓN de LEGALIDAD y no de INCONSTITUCIONALIDAD, si fuera la primera de la cual se hubiese solicitado su aplicación tiene toda la razón, al respecto Corte C. ha sido clara en eseñalar que es a ella y solo a ella a quién le corresponde decir si una norma es o no legal, en tanto que es el órgano de cierre.

    Dotra cosa diferente ocurre con el la INCONSTITUCIONALIDAD por un acto administrativo con efectos particulares y concretos como el proferido por el Sr. Procurador en contra del Doctor BELTRAN VILLEGAS, de hecho la propia PROCURADURÍA Delegada ante el Consejo de Estado, ha dicho que el ÚNICO requisito para su aplicación es la: "plena evidencia de incompatibilidad con las normas superiores", en realidad con la norma superior, en tanto que existe el ppio "norma normarum" del artículo 4° de la C.P.

    La investigación que hizo el Profesor UPRIMNY obvio el estudio de la Sentencia T-658 del 07, en la cual se recuerda el carácter vinculante de la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad y su exigibilidad por vía de tutela. Como dice el Profesor Múnera los efectos de una tutela en ese sentido solo tiene efectos inter partes y no erga homnes, con lo cual queda claro que un acto administrativo es UNA NORMA en el sentido Kelseniano y consecuentemente le cabe la solicitud de amparo ante el juez constitucional.

    Aclaro que entre mis virtudes (o defectos) no está ser abogado, pero creo que basta leer la normas, sentencias y conceptos para ver lo que creo es claro absolutamente.
  • DAVID CURTIDOR

    DAVID CURTIDOR

    30 Septiembre 2014 a las 15:40 |
    La Sentencia T-658/ 07, recuerda la precedente T-105 de 2005, que asu vez reconoce que que la Excepción de Inconstitucionalidad también es predicable del "Bloque de Constitucioalidad", esto es pactos sucritos por Colombia sobre derechos humanos, los fallos de los tribunales internacionales de justicia a los que Colombia esté vinculada, etc.

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