Construcción de paz y restricción fiscal en Colombia

on Domingo, 15 Diciembre 2013. Posted in Artículos, Edición 23, Nacional, Justicia social, Reforma tributaria, Andrés Felipe Mora, Proceso de paz

23 MoraEn contravía con las exigencias presupuestales de la construcción de paz, el gobierno ha afianzado (¡a nivel constitucional!) una visión conservadora de la política fiscal que impone férreas restricciones a las posibilidades de regulación de los conflictos y avance hacia una sociedad más justa en términos de la minimización de los factores que causan la guerra y de las consecuencias provocadas por la guerra.
 
Andrés Felipe Mora
Fuente: www.lafm.com.co

 ¿Qué implica presupuestalmente la construcción de paz? 

La construcción de paz incluye objetivos claros en materia de justicia correctiva y justicia distributiva. Es decir, objetivos y medidas de política pública que eliminen las injusticias que causan la guerra (desigualdad, pobreza y profundización de modelos de desarrollo que agravan dichas situaciones) y las injusticias provocadas por la guerra (desplazamiento, vulnerabilidad socioeconómica extrema).

Para algunos, estos conceptos de justicia pueden ser contradictorios o sustitutos, pues la justicia correctiva (o transicional) al concentrarse en las injusticias causadas por la guerra, mira hacia el pasado, puede tener una clara tendencia individualista y puede llevar a la reconstrucción de órdenes sociales injustos (porque se puede reparar a ricos y pobres de manera similar). Al contrario, la justicia distributiva (o social) -que se concentra en las injusticias que causaron la guerra- mira hacia el futuro, planteando la necesidad de establecer un orden socioeconómico más justo e igualitario y sustentado en arreglos institucionales que involucren colectivamente a la sociedad.

El dilema se presenta cuando los recursos de los que dispone una sociedad son escasos y debe elegirse entre reparar o reconstruir el orden destruido por la guerra, o edificar un nuevo orden sustentado en principios de justicia redistributiva. Hay quienes consideran que ambos tipos de justicia son esenciales para conseguir una paz estable y duradera. Otros insisten en la necesidad de establecer formas de complementariedad en las que, sin embargo, la justicia correctiva esté sometida a principios de justicia distributiva. Las posibilidades de avanzar en uno u otro camino dependerán del relajamiento de la restricción impuesta por los recursos escasos, definidos en gran medida por la política fiscal y del presupuesto público en Colombia.

De otro lado, es preciso insistir en que, más que la ausencia de conflictos, el escenario pos-negociación en Colombia puede implicar la visibilización de múltiples conflictos, hasta hoy eclipsados por la persistencia del conflicto armado. Más aún, es necesario trasladar el acento desde los objetivos de estabilidad y fin de la violencia, que muchas veces dominan los conceptos y discursos sobre construcción de paz, hacia el imperativo de la visibilización y cualificación de los conflictos. Es decir: si bien es claro que el fin de la guerra no significa construcción de paz, también se requiere aclarar que la construcción de paz no debe significar el fin de los conflictos.

Es en este punto en que reaparece nuevamente la política fiscal. No únicamente como factor esencial en los avances de justicia correctiva y distributiva, sino como instrumento clave para la regulación de los conflictos. Es decir: el volumen y la composición del gasto, así como la distribución de las cargas fiscales, están determinados por conflictos y compromisos sociales y económicos entre grupos y clases y están estructuralmente determinados por ellos. El balance fiscal es el producto de compromisos institucionales tendientes a regular diversas contradicciones sociales a través del cumplimiento de dos funciones básicas: las funciones de acumulación y legitimación. En efecto, las lógicas de acumulación capitalistas implican la necesidad de aumentos considerables de gasto destinado a garantizar una relativa armonía social que impida que los procesos de desigualdad, empobrecimiento y concentración que la acumulación misma genera.

La construcción de paz implica, por lo tanto, exigentes esfuerzos presupuestales. El incremento del gasto público constituirá un factor clave para alcanzar una sociedad más justa y capaz de regular sus conflictos. En otras palabras, la construcción de paz y la profundización democrática que ella implica, serán el correlato de la capacidad de la sociedad colombiana para visibilizar sus conflictos y regularlos con grados mínimos o inexistentes de violencia y desigualdad. En este contexto resulta fundamental, entonces, el manejo fiscal progresista y equitativo. Sin embargo, ¿está preparada la estructura fiscal colombiana para atender los retos de la construcción de paz?

Colombia: política fiscal y conservadurismo financiero

Desde el Consenso de Washington de 1990 la política fiscal en Colombia fue concebida como la piedra angular del ajuste macroeconómico. Un presupuesto público austero y tendiente al equilibrio garantizaría el flujo de recursos financieros adecuado para fortalecer la inversión privada, mantener una inflación baja y estable, controlar el endeudamiento público, disminuir las tasas de interés y garantizar la estabilidad cambiaria y externa. La política fiscal austera, como se haría patente cuando el actual presidente del país fungía como Ministro de Hacienda del gobierno de Andrés Pastrana Arango (1998-2002), podría degenerar en presupuestos de “sangre, sudor y lágrimas”.

El conservadurismo fiscalista ha dominado la dirección de la política fiscal en los últimos veinte años en Colombia. Dicha tendencia se ha pretendido el fundamento de una autoridad fiscal “racional” y “benévola”, tomadora de decisiones “técnicas” y “neutrales”, garantes del “bienestar general”.

Esta autocomplacencia se ha hecho manifiesta y se ha profundizado con la formulación de una regla de política fiscal para Colombia. En efecto, bajo el objetivo de garantizar la sostenibilidad de la deuda del Gobierno Nacional Central en el mediano plazo, la regla pretende convertirse en el instrumento que compromete a la autoridad fiscal con el anclaje de las expectativas sobre la sostenibilidad fiscal del país y con el alcance del grado de confianza exigido por el capital financiero nacional e internacional. Los defensores de este nuevo arreglo institucional han insistido en la necesidad de eliminar la discrecionalidad que aún posee la autoridad fiscal para fijar año tras año una meta de balance primario en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

Para asegurar un orden jurídico ajustado a las necesidades del capital financiero local e internacional, el gobierno promovió el proyecto de Acto Legislativo “que establece el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado Social de Derecho”. Con esta reforma constitucional el Estado intenta maximizar la garantía, protección y ejercicio de los derechos económicos, sociales y culturales sujeto a la sostenibilidad fiscal.

Como consecuencia, en la actualidad se adelanta la conciliación entre las cámaras del Congreso de la República de la “Ley de Incidente Fiscal”, la cual define que “el Procurador General de la Nación o uno de los Ministros del Gobierno, una vez proferida la sentencia por cualquiera de las máximas corporaciones judiciales, podrán solicitar la apertura de un Incidente de Impacto Fiscal, cuyo trámite será obligatorio. Se oirán las explicaciones de los proponentes sobre las consecuencias de la sentencia en las finanzas públicas, así como el plan concreto para su cumplimiento y se decidirá si procede modular, modificar o diferir los efectos de la misma, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal”.

Es claro entonces que, en contravía con las exigencias presupuestales de la construcción de paz, el gobierno ha afianzado (¡a nivel constitucional!) una visión conservadora de la política fiscal que impone férreas restricciones a las posibilidades de regulación de los conflictos y avance hacia una sociedad más justa en términos de la minimización de los factores que causan la guerra y de las consecuencias provocadas por la guerra.

Las preguntas que surgen son claras: ¿cómo atender, por ejemplo, las reivindicaciones campesinas, estudiantiles y de las víctimas sin una política presupuestal dispuesta para la construcción de paz? ¿Son la regla fiscal y la ley de incidente fiscal dispositivos jurídicos y fiscales que ponen en entredicho la voluntad real del gobierno para avanzar en la construcción de paz? ¿Cómo conciliar las presiones de gasto concernientes a la construcción de paz con aquellas relativas a la agenda interna de competitividad (por ejemplo, en materia de infraestructura) sobre las cuales tiene tanto interés el gobierno? ¿Se advierte en el horizonte una nueva reforma tributaria? ¿O procesos de reasignación de gasto, por ejemplo, desde el rubro de seguridad y defensa hacia el sector social? La dinámica de los conflictos sociales que se visibilicen en el escenario pos-negociación tendrá la última palabra.

Perspectivas

Hasta hoy, no es clara la manera como el gobierno ajustará sus presupuesto a las exigencias de la construcción de paz. Por el contrario, las perspectivas de reforma insisten en la necesidad de reducir aún más el recaudo tributario (que asciende actualmente al 14.5% del PIB; es decir, menos de la mitad que en Brasil y Chile). Además, la reforma tributaria aprobada recientemente es más bondadosa en términos del impuesto a la renta de las empresas. Y en el documento de Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Gobierno hace la proyección de que el gasto del gobierno central reduce su participación en la riqueza nacional en más de 2 puntos del PIB; es decir, 16 billones de pesos, para 2017.

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