El Protocolo Facultativo al PIDESC: retos para su aplicación efectiva

on Domingo, 15 Diciembre 2013. Posted in Artículos, Derechos económicos, sociales y culturales, Edición 23, Camilo Andrés Galindo, Nacional

23 GalindoUno de los principales argumentos usados por los Estados para justificar sus limitaciones internas en materia de cumplimiento de DESC, es la falta de recursos económicos y la afectación de su sostenibilidad fiscal; en general, los Estados señalan que los DESC implican inversiones económicas que, dada su situación presupuestaria, no pueden cumplir.
 
Camilo Galindo
Fuente: http://webquest.carm.es/

La Plataforma Colombiana de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en asocio con otras Organizaciones No Gubernamentales, se encuentra adelantando una campaña para que el Estado colombiano ratifique el Protocolo Facultativo al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)1.

El avance más significativo de este instrumento es el establecimiento de un mecanismo de protección individual en materia de DESC. Si bien es cierto que en términos internacionales estos derechos contienen elementos que los establecen como una norma jurídica bajo un conjunto de obligaciones en cabeza de un actor concreto (en este caso, los Estados parte), un grado de importancia determinado y un carácter general positivo2, el mecanismo de supervisión establecido en el PIDESC, según el cual los Estados deben remitir información sobre los avances en su implementación al Comité del PIDESC3, no garantiza completamente una protección efectiva.

Lo anterior no implica que el trabajo realizado por este Comité no sea plausible o su impacto haya sido poco. Desde su constitución en 1985 la supervisión de la situación de cada uno de los Estados que hacen parte de este Pacto es de vital importancia en los procesos de exigibilidad de los DESC por parte de víctimas y ONG. En muchos casos, las recomendaciones emitidas por este órgano se han convertido en instrumentos relevantes dentro del debate político y jurídico, y su cumplimiento por parte de los Estados es un indudable avance en la vigencia de un orden justo, tal y como lo establece la Declaración Universal. Asimismo, el Comité, como órgano autorizado de supervisión del PIDESC, se ha constituido en una de las principales fuentes jurídicas al momento de determinar el contenido de los derechos y las obligaciones que del mismo se deprenden, lo cual se convierte en una herramienta potente en lo que a litigio interno se refiere.

Un segundo avance que propicia la creación del Protocolo Facultativo al PIDESC es ampliar la exigibilidad jurídica de los DESC. Dado que muchos Estados consideran estos derechos como metas políticas y no como verdaderos derechos subjetivos, sus habitantes carecen de mecanismos internos efectivos cuando se configura una violación contra los mismos.

Aunque el principio de progresividad se define a partir de la obligación que tienen los Estados de tomar medidas constantes y permanentes con el fin de alcanzar los estándares de protección que incluye el Pacto en materia de DESC, muchas de las líneas argumentativas de los Estados definen la progresividad, no como una cadena de políticas y decisiones tendientes a mejorar la garantía de estos derechos en su territorio, sino como un principio que les otorga un marco flexible para definir un límite de cumplimiento de los mismos, en muchos casos, por debajo de los mínimos esenciales que deberían garantizar de manera inmediata.

Un tercer avance a raíz de la entrada en vigor del Protocolo Facultativo al PIDESC es el aumento de los mecanismos de protección en el plano internacional y la superación de algunas limitaciones que se encuentran a su interior. Por una parte, el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) incorpora, a partir del Protocolo Adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos en materia de DESC, un mecanismo especializado que, además de recibir informes por parte de los Estados en los cuales se da cuenta sobre el grado de cumplimiento de las obligaciones en materia de DESC (similar a la función actual del Comité del Pacto), también permite conocer peticiones individuales por violaciones a los mismos, no obstante limitando esta competencia a violaciones a los derechos de sindicalización y huelga, y a la educación. Por otra, aunque la Organización Internacional del Trabajo contiene dentro de su normativa importantes tratados en materia laboral (adicionalmente, otros sobre minorías étnicas o niños en conflictos armados), el acceso es difícil y el grado de obligatoriedad de sus recomendaciones ha sido polémico.

Retos del Protocolo Facultativo al PIDESC

A pesar de que el Protocolo Facultativo presenta avances importantes en materia de protección de DESC, también trae consigo nuevos retos, en especial, al momento de superar obstáculos que juegan a favor de los Estados cuando se trata del cumplimiento de sus obligaciones en esta materia.

Uno de los principales argumentos usados por los Estados para justificar sus limitaciones internas en materia de cumplimiento de DESC, es la falta de recursos económicos y la afectación de su sostenibilidad fiscal; en general, los Estados señalan que los DESC implican inversiones económicas que, dada su situación presupuestaria, no pueden cumplir.

Al respecto, cabe resaltar que este tipo de argumento, si bien a primera vista parece sólido (nadie está obligado a lo imposible), presenta dos objeciones: por un lado, no es cierto que todos los DESC tengan un correlato económico. Tal es el caso de la libertad sindical, derecho que requiere de la inactividad estatal, no de inversión pública (o, por lo menos, en grandes cantidades). Esta imprecisión también aplica para los DCP, los cuales, a pesar que los Estados señalan que su cumplimiento es relativamente fácil porque no implican gastos económicos, en muchas ocasiones requieren de amplios presupuestos para su vigencia (como es el caso, por ejemplo, de la realización de elecciones periódicas, con el fin de garantizar el derecho de elegir y ser elegido).

La segunda objeción es más de fondo y radica en la contradicción entre modelo de desarrollo y garantía de DESC, la cual se superaría si los Estados que hacen parte incluyen como presupuesto para sus modelos de desarrollo un enfoque de derechos, direccionando factores económicos como el crecimiento económico para favorecer y ampliar el margen de protección de los derechos sociales.

Un segundo reto del Protocolo Facultativo al Pacto del PIDESC es que la estrecha relación entre economía y vigencia de los DESC ha traslado el plano de la discusión a la construcción de indicadores de cumplimiento. Esto hace necesario que el papel del Comité, al recibir peticiones individuales, gire su accionar sobre indicadores concretos en cada derecho, con el fin de establecer los grados de cumplimiento. Un buen ejemplo es la Corte Constitucional, la cual en la sentencia T-025 de 2004 estableció estándares de cumplimiento en cada derecho violado y población afectada, y produjo una serie de indicadores que el Estado está obligado a cumplir con fechas y criterios concretos.

Adicionalmente, dado que el debate sobre indicadores se traslada generalmente a un plano técnico, se hace necesario que el Comité asuma de manera consciente la disparidad de las partes en litigio y así genere estrategias que permitan una mayor flexibilidad al momento de evaluar las peticiones. En este caso, el SIDH tiene un antecedente que puede ser positivo para igualar la capacidad real de las partes en el trámite de un caso ante instancias internacionales: este es el Fondo de Asistencia Legal, el cual otorga recursos económicos para la presentación de las víctimas cuando sean requeridas por algún órgano del Sistema, así como los costos que generan peritos, testigos y estudios técnicos.

Implementación de las recomendaciones del Comité del PIDESC

Un reto aún mayor que los anteriores es el efectivo cumplimiento de lo ordenado por el Comité del Pacto cuando tramita una comunicación individual. A diferencia de sentencias de órganos jurisdiccionales como la Corte Interamericana de Derechos Humanos o la Corte Penal Internacional, el obligatorio cumplimiento de resoluciones emitidas por órganos cuasi o no jurisdiccionales ha sido puesto en duda muchas veces por los Estados.

Si bien desde el plano de la jurisprudencia y doctrina internacionales existe un consenso general sobre la obligatoriedad de los pronunciamientos de los órganos de supervisión de los tratados, en tanto son éstos quienes interpretan de manera autorizada lo dicho en estas normas internacionales, existen tendencias que parten de la idea de recibir las recomendaciones como mandatos de optimización en la vigencia de un derecho concreto, pero no obligaciones de inmediato cumplimiento.

En este contexto recae sobre el Comité del Pacto la necesidad de desarrollar de manera juiciosa el seguimiento a las recomendaciones y medidas provisionales que emite a partir de esta ampliación de su mandato (contenidas en el artículo noveno del Protocolo Facultativo), con el fin que los Estados, teniendo como base el principio de buena fe que regula los tratados internacionales4, cumplan con sus obligaciones convencionales de manera efectiva, lo cual incluye cumplir con lo que determinan los órganos autorizados para interpretarlas y aplicarlas.

Para adherir a la campaña, visitar:
https://secure.avaaz.org/es/petition/Ratificacion_del_PFPIDESC_por_Colombia/?copy

***

1Para ver más de la Campaña, consultar: http://protocolofacultativo.blogspot.com.ar/
2Arango, Rodolfo, 2005. El Concepto de derechos sociales fundamentales. Editorial Legis, Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, p. 38.
3Técnicamente, la información se envía al Secretario General quien, a su vez, la remite al Consejo Económicos y Social, órgano que ha delegado la tarea en el Comité del PIDESC.
4Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, artículos 26 y 27.

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