Estado de emergencia en Francia: dudas y cuestionamientos

on Martes, 01 Diciembre 2015. Posted in Artículos, Edición 70, Terrorismo, Julie Massal, Francia, Internacional

70 Julie

Aún queda por ver cómo evolucionará la definición del estado de emergencia en los próximos meses. Pero, a nivel de los procedimientos, la revisión misma de la Constitución durante un periodo de estado de emergencia, no deja de resultar inquietante. Máxime, en un contexto de resurgimiento de un discurso marcial y de una persistente emoción sobre la insidiosa amenaza terrorista.

 
Julie Massal
Fuente de la imagen: www.elnuevodiario.com.ni

A raíz de los atentados en Paris del 13 de noviembre, el gobierno francés declaró el estado de emergencia desde el día siguiente, decretado por el consejo de Ministros reunido en la noche del 13 a 14, a partir de la proposición del primer Ministro, Manuel Valls. La ley que rige dicho estado de emergencia se remonta al 3 de abril de 1955: el estado de emergencia puede durar hasta 12 días, plazo al cabo del cual su prórroga debe ser adoptada por la Asamblea y el Senado. En efecto, estos entes han aprobado, con una abrumadora mayoría1, el pasado 19 de noviembre, la prórroga del estado de emergencia desde el 26 de noviembre por tres meses, a través de la adopción del proyecto de ley del gobierno que reforma la ley de 1955. Este proyecto de cuatro artículos, elaborado en unos pocos días, apunta a reformar y actualizar la ley de 1955 para adecuarla a las “nuevas tecnologías”2.

Adicionalmente, en su discurso ante el Congreso de Versalles3, el presidente François Hollande promovió una revisión constitucional, que estaría a cargo de la Asamblea Nacional, en los próximos meses, esto es durante la vigencia del estado de emergencia4, para modificar las condiciones de ejercicio de dicho estado, o promover la creación de un “estado de crisis” (según el término empleado por el Presidente), en el contexto de la lucha contra el terrorismo.

El estado de emergencia en vigencia: principales medidas

Según el estado de emergencia, tal como existe en estos momentos, de acuerdo al nuevo texto de ley, se plantean principalmente las siguientes medidas:

a) Según el art. 4, se amplía el allanamiento a residencia a toda persona sospechosa de tener “una actividad que sea peligrosa para la seguridad y el orden público” y de la cual existen “razones serias para pensar que su comportamiento constituye una amenaza para la seguridad y el orden público”. Se amplían también las restricciones para la persona asignada, en aras de evitar que entre en contacto con otras personas sospechosas de preparar actos contra el orden público.

b) Las pesquisas serán realizadas de día y noche, sin recurrir a una autoridad judicial: se incluirán los vehículos privados y públicos, los domicilios y lugares de trabajo. Existe una excepción en cuanto al lugar de ejercicio de la profesión de ciertas categorías como representantes parlamentarios, magistrados, abogados o periodistas (pero no incluye dicha excepción a sus domicilios privados). Todo material informático podrá ser requisado y copiado.

c) Disolución de grupos y asociaciones que “participen, faciliten o inciten a la comisión de actos que amenacen el orden público” y que “comporten en sus seno personas asignadas a residencia”; esto incluye los grupos y sitios que hagan la “apología del terrorismo”.

De manera general, el estado de emergencia también permite a las autoridades prefectorales cerrar lugares de encuentro público (cafés, lugares de actividad cultural, etc.). Finalmente, se ha prohibido cualquier manifestación pública en la región parisina, prohibición hasta ahora extendida hasta la noche del 30 de noviembre. Esto afectara las movilizaciones de la sociedad civil en torno a la Conferencia de las Partes de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (“COP 21”), prevista del 30 de noviembre al 12 de diciembre: están canceladas en particular la marcha del 29 de noviembre, la del 12 de diciembre en la clausura, así como varios encuentros públicos previstos a lo largo del evento mundial. Esta prohibición de la protesta ha generado críticas, por su ambigüedad política, y pone en tela de juicio el objetivo del estado de emergencia.

Tomando en cuenta esta situación, considero importante una reflexión alrededor del estado de emergencia en un doble sentido: por un lado, evaluar su utilidad o eficacia en la “guerra contra el terrorismo” y, por otro lado, examinar las condiciones de su implementación.

Eficacia y validez del Estado de Emergencia en la lucha contra el terrorismo

En cuanto al primer aspecto, existen una serie de dudas5 sobre la necesidad y la validez de ampliar el estado de emergencia, de acuerdo a los objetivos anunciados de luchar contra la Organización Del Estado Islámico (también conocido como Daech). Esas son las principales objeciones aducidas.

Ya existe un conjunto de textos legislativos (11 textos en los últimos 10 años) referidos a la lucha contra el terrorismo y un Código Penal, que proporcionan medidas suficientes para lograr los cometidos, o que incluso permiten medios y métodos de investigación (técnicas de escucha) que no están incluidas en el estado de emergencia. Por tanto se debería evaluar la “plus-valía” del estado de emergencia como medio de lucha contra el terrorismo, y sus ventajas comparativas respecto al arsenal legislativo ya vigente.

Así, el Diputado de los Franceses en el Exterior, Pouria Amirshahi, en su exposición de motivos para no votar la prórroga del estado de emergencia considera que no existen razones para dicha prorroga por tres meses y que esto no aporta a los objetivos anunciados; él es uno de los seis diputados que votaron en contra, el 19 de noviembre6.

En el mismo sentido, el Presidente de Honor de la Liga de los Derechos Humanos y Secretario General adjunto de la Federación Internacional de los Derechos humanos (FIDH), el jurista Jean-Pierre Dubois, señala su enorme preocupación frente a la tonalidad y el espíritu del discurso presidencial en Versalles (16 de noviembre). En este sentido, cabe señalarlo para contextualizar el debate sobre el estado de emergencia, Dubois denuncia varias de las medidas anunciadas para luchar contra el terrorismo en el plano interior.

Por una parte, Dubois denuncia el contenido ideológico y el trasfondo político de algunas propuestas presidenciales: entre ellas la medida de la “destitución de nacionalidad” (en francés “Déchéance de Nationalité”) para posibles sospechosos con doble nacionalidad, francesa y la de otro país. Esa propuesta ha sido inicialmente formulada por la extrema derecha, encarnada por Marine Le Pen (Frente Nacional), y posteriormente por el ex presidente de derecha, Nicolás Sarkozy. Pero además Dubois cuestiona su absoluta ineficacia: ¿“acaso se lucha contra el terrorismo diciéndole a la gente ‘usted no es del todo francés porque tiene otra nacionalidad’ ”? Esto tendría como efecto generar discriminaciones entre los franceses, reforzando la tan mencionada categoría “franceses de cepa” que tanto utiliza Marine Le Pen. Lo cual a su vez afianzaría las tesis de la extrema derecha. Este ejemplo le permite señalar al jurista que el discurso presidencial del 16 de noviembre ha incorporado demandas de la derecha y extrema-derecha, sin un mínimo debate sobre la eficacia y el sentido de estas medidas.

Por otra parte, Dubois señala que algunas de las leyes existentes están orientadas en una dirección equivocada, lo que afecta la adjudicación de medios económicos y recursos humanos a la lucha contra el terrorismo. Él critica en particular la reciente Ley de Inteligencia y Vigilancia, votada sin mayor debate tampoco (usando un procedimiento acelerado), en mayo de 2015, poco después de los atentados del 7 de enero de 2015 contra Charlie Hebdo, en un contexto emocional álgido7. La adjudicación de medios financieros a la vigilancia electrónica generalizada desvía medios y recursos que deberían ser destinados a la inteligencia humana y la infiltración de las redes terroristas por la policía.

Y sobre el estado de emergencia como tal, Dubois enfatiza: “Enfrentamos una situación excepcional que apela a medidas excepcionales. Pero esto no significa medidas de excepción. Esto supone medios más importantes que en tiempo normal, con la restricción de ciertas libertades si es absolutamente necesario. Pero todo esto debe ser decidido democráticamente y acompañado cada vez de medidas de control, políticas y judiciales, para evitar toda lógica no democrática"8. Este señalamiento nos lleva al segundo punto, el debate sobre las condiciones de implementación del estado de emergencia.

Condiciones de implementación y ausencia de debate político sobre el estado de emergencia

Como se señaló, la prórroga del estado de emergencia con base en un proyecto de ley gubernamental se ha votado apenas 6 días después de los atentados, incluso antes de finalizar el plazo inicial de doce días. Así mismo, el Presidente solicitó que la Asamblea Nacional revise la constitución (art. 36), para adecuar al contexto de la lucha contra el terrorismo la definición del estado de emergencia o de “crisis”. Aunque no se han definido aún las particularidades de este estado de “crisis”, el presidente mencionó en su discurso “medidas excepcionales” por fuera del estado de emergencia en sí mismo. Surgen una serie de dudas y de preocupaciones al respecto9.

En primer lugar, la duración de la prórroga (tres meses) y la velocidad de la misma, llaman la atención. Dado que la amenaza terrorista está sujeta a extenderse en el tiempo, probablemente por años, ¿a qué propósito respondería extender el estado de emergencia por tres meses? Por lo expresado en el discurso presidencial, el objetivo es lograr que la revisión constitucional tenga lugar en este plazo en la Asamblea Nacional. Esto implicaría, como lo enfatiza el Diputado de los Franceses del Exterior, modificar las reglas del juego vigentes durante un periodo en sí mismo definido como excepcional. A su vez, el jurista Dubois recalca que esta prórroga del estado de emergencia por tres meses solicitada por el presidente tuvo que hacerse en un lapso de tres días, entre el discurso presidencial del 16 y el voto en la Asamblea del 19 de noviembre. Esto implica darle al gobierno “carta blanca” por tres meses, y además hacerlo en un tiempo restringido y mediante un procedimiento acelerado, lo que no propicia un debate aunque sea mínimo en los entes representativos llamados a votar. Por ende, Dubois señala que dicha emergencia en el procedimiento de adopción es en sí misma poco democrática, porque no permite realizar este debate en condiciones adecuadas: “Reflexionar sobre los nuevos marcos legislativos, las nuevas medidas jurídicas que esta situación demanda, requiere tiempo y debate. Y no es un solo hombre que lo puede decidir10. Sugiere además que la prórroga por tres meses no debe ser un periodo exento de controles por parte del Parlamento sobre las medidas implementadas y sus efectos.

Un segundo orden de preocupaciones tiene que ver con el contenido de la revisión constitucional propuesta por el Presidente, a la que el insta la Asamblea Nacional, que carece aún de definición alguna. La propuesta presidencial inicialmente formulada de repensar “medidas excepcionales” por fuera incluso del estado de emergencia ha generado fuertes inquietudes, dando lugar a especulaciones sobre la posible prórroga indefinida de un “Estado de excepción”. Aun no se sabe en que consistiría la definición del mencionado “estado de crisis”, o la redefinición del “estado de sitio” de acuerdo al art. 36 de la Constitución.

No obstante, un análisis jurídico de las diferentes opciones (revisión del art. 16 que otorga plenos poderes al presidente, del art. 36 sobre estado de sitio y de la ley de 1955 sobre estado de emergencia), tal como lo plantea el profesor de derecho público P. Cossalter, evidencia que existen una serie de riesgos en la prolongación de estas distintas situaciones. Los principales riesgos son:

a) una ausencia de control judicial sobre decisiones administrativas (de origen gubernamental) en cuanto a las medidas de vigilancia, pesquisas sobre ciertos grupos de población y penas incurridas por los sospechosos; o incluso una posible falta de control desde los entes políticos y judiciales sobre la política gubernamental en materia de lucha contra el terrorismo.

b) Los motivos de extensión del estado de emergencia11 por el Consejo de Estado, ente encargado de revisar los decretos del Consejo de Ministros: esos motivos resultan ser muy amplios y poco definidos. En efecto, para el Consejo de Estado, el texto sobre el estado de emergencia (ley de 1955) puede ser usado “para permitir a los poderes públicos enfrentar situaciones de crisis o peligro excepcional e inminente que constituyen una amenaza para la vida organizada de la comunidad nacional”, ampliando los términos de la ley misma que se refiere más bien “a las amenazas al orden público”. Se nota que los términos de “situación de crisis” o “peligro excepcional e inminente” resultan ser muy amplios. Surge esta duda: ¿qué ocurriría si esta indefinición pasase a ser parte del contenido mismo de la ley y/o de un nuevo artículo de la Constitución? ¿Sería ésta la definición del “estado de crisis” brevemente mencionado por el Presidente en su discurso? Las incógnitas no dejan de ser preocupantes.

Aún queda por ver cómo evolucionará la definición del estado de emergencia en los próximos meses. Pero, a nivel de los procedimientos, la revisión misma de la Constitución durante un periodo de estado de emergencia, no deja de resultar inquietante. Máxime, en un contexto de resurgimiento de un discurso marcial y de una persistente emoción sobre la insidiosa amenaza terrorista. Ojalá los poderes públicos no juegan a alimentarla de manera irresponsable, con tal de lograr la llamada “unión sagrada” que tanto reclaman de la población. Hasta ahora, la sociedad francesa parece respaldar la respuesta gubernamental de manera abrumadora, e incluso el apoyo a las medidas anunciadas por F. Hollande es mayor en las filas de la derecha que en sus propias filas (socialistas), aunque éstas también lo apoyan ampliamente. En efecto, la prórroga del estado de emergencia recibe el apoyo del 91 %, el restablecimiento de los controles en las fronteras está aprobado por el 94 %, y la destitución de nacionalidad para ciudadanos franceses en caso de amenaza a los intereses fundamentales de la nación logra un 95% de opinión a favor12. No puedo dejar de sentirme asustada por lo que significan estas cifras.

***

1Con un total de 551 a favor, 6 en contra y una abstención (sobre un total de 577 diputados) en la Asamblea Nacional. Le Monde, 19-11-2015.

2“Manuel Valls redefine el estado de emergencia”, Politis, 18-11-2015.

3El “Congreso de Versalles” (llamado así porque se reúne en Versalles) es la reunión excepcional del Senado y la Asamblea Nacional, una disposición antigua pero muy poco usada. Desde una reforma constitucional de 2008 el Presidente puede dirigirse directamente al Congreso. El discurso de F. Hollande tuvo lugar el lunes 16 de noviembre de 2015.

4Actualmente la Constitución contiene dos artículos, el art. 16 (plenos poderes al presidente) y el art 36 (estado de sitio), que proponen diversos “regímenes jurídicos derogatorios”. Se propone revisar el art. 36 que plantea la “instauración del estado de sitio” por decreto del consejo de Ministros. Para más detalles : Philippe Cossalter, “Légalité de crise et état d’urgence” (15 de noviembre de 2015) : http://www.revuegeneraledudroit.eu/blog/2015/11/15/la-legalite-de-crise-et-letat-durgence/

5Según las voces críticas a esta medida: además de los seis diputados que votaron en contra, estas proceden del Sindicato de la Magistratura, representantes de la FIDH y de distintas instancias de defensa de los derechos humanos a nivel nacional, y diversas organizaciones de la sociedad civil, particularmente las organizaciones movilizadas en torno a la COP21.

6Pouria Amirshahi: “Pourquoi je voterai contre la prolongation à 3 mois d’un état d’urgence”, Le Monde, 19-11-2015.

7Esta ley se enfoca en la vigilancia telefónica y de internet del conjunto de la población, en particular de actores y grupos sospechosos de atentar contra los “intereses nacionales económicos” de Francia pero también contra los ecologistas antinucleares y los grupos involucrados en las protestas que han denunciado la implementación de obras de infraestructura sin consulta de la población.

8Entrevista a J.P. Dubois en Basta (por A. Rousseau), 19-11-2015 (traducción mía): “Modifier notre Constitution sur injonction de Daech, c’est donner aux terroristes la victoire qu’ils espèrent”: http://www.bastamag.net/Reviser-la-Constitution-sur-l-injonction-de-Daech-c-est-donner-aux-terroristes

9Al nivel jurídico, estas son analizadas por P. Cossalter: “Légalité de crise et état d’urgence” op.cit. (Parte A).

10Entrevista a J.P. Dubois en Basta (por A. Rousseau), 19-11-2015, op.cit.

11Tradicionalmente, según P. Cossalter, se ha usado el estado de emergencia (E.E) en “condiciones de guerra civil o de amenaza de golpe de estado”. Sin embargo, en 2005, el estado de emergencia se uso para enfrentar la “crisis de las periferias” (banlieues) cuando los jóvenes, hijos de inmigrantes, se rebelaron contra la policía, después de la muerte de dos jóvenes perseguidos por la policía, el 27 de octubre de 2005. En esta ocasión el E.E duró dos meses, y fue aducido como respuesta a esta “crisis”.

12Según el sondeo IFOP realizado entre el 18 y el 20 de noviembre, cuyos resultados son comentados en Le Monde, 22-11-2015.

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