Indignación, impuestos y estrategia política

on Sábado, 17 Diciembre 2016. Posted in Artículos, Edición 95, Sergio Chaparro, Economía colombiana, Nacional, Reforma tributaria

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El riesgo de una crisis fiscal capitalizada por una derecha que ahora cabalga sobre el odio a los impuestos para luego seguir concediendo privilegios tributarios a los más ricos, debería motivar una actitud de cooperación entre gobierno y la oposición de izquierda, tanto en términos estratégicos como tácticos.

 

 
Sergio Chaparro
Fuente de la imagen: http://www.laprensalibre.cr/

¿Hacia dónde debería dirigirse la indignación en relación con la reforma tributaria? Un análisis crítico con ánimo constructivo sobre las posiciones de la izquierda.

Empiezo por lo siguiente: las sociedades que logran proteger integralmente los derechos de sus ciudadanos lo han podido hacer cuando estos están dispuestos a pagar suficientes impuestos a un Estado que en reciprocidad cumple su tarea y diseña buenas políticas. Por supuesto, Colombia está lejos de serlo: buena parte de los impuestos se van en corrupción, gastos públicos innecesarios o malas políticas. Y muchos se dejan de recaudar por la alta evasión y elusión tributaria o el uso de paraísos fiscales para esconder grandes fortunas. Es entendible entonces que haya indignación cuando se propone cobrar más impuestos.

Pero incluso aunque se obtuvieran más recursos corrigiendo estos males, con los impuestos que Colombia tiene hoy no es posible garantizar los derechos que la gente justificadamente reclama. Si países con mayores niveles de ingresos que han logrado enfrentar más eficazmente la corrupción y mejorar la calidad del gasto han tenido que recaudar más de la tercera parte del PIB en impuestos para construir sus Estados de bienestar, con mayor razón un país como Colombia tendría que recaudar mucho más que el escaso 19% del PIB que obtiene por esta vía para cumplirle a sus ciudadanos.

Ahora bien, los dilemas de política pública suelen ser más complejos que el ejercicio de comparar lo ideal y lo real en un aspecto, ignorando los demás. Alguien podría objetar que no se trata de tener el nivel de impuestos de Suecia, si vivimos en un país con una economía débil, un gobierno poco confiable y una desigualdad rampante. Es un argumento sólido, pero esta forma de razonar –que apunta a canalizar la indignación ciudadana hacia ciertos objetivos tácticos, más que estratégicos- nos distancia de un debate más provechoso y necesario: ¿es necesaria una reforma tributaria hoy en Colombia?, ¿qué clase de reforma se necesita?, ¿va la propuesta de reforma del gobierno por el camino correcto?, ¿estaríamos mejor o peor si no la adoptamos? Ofrezco una respuesta rápida a estas preguntas para luego reflexionar sobre la actitud de la izquierda frente a la reforma.

El sistema tributario en Colombia tiene problemas de insuficiencia en el recaudo, inequidad en su estructura, debilidad institucional y excesiva complejidad. En relación con la insuficiencia, Colombia tiene un recaudo bajo dado su nivel de ingreso no solo en comparación con los países de la OCDE, sino con América Latina y países de desarrollo similar (ver gráfico 1). Con la caída de los precios de las materias primas, la equivocada apuesta de los gobiernos pasados por reforzar la dependencia de la “locomotora minero-energética”, implicó graves consecuencias fiscales: los ingresos se han contraído y hoy se enfrenta el dilema de reemplazarlos por otras fuentes –más impuestos o más deuda- o recortar el gasto, pese a las necesidades crecientes.

Gráfico 1. Carga tributaria (eje vertical) en comparación con el PIB per cápita (eje horizontal), alrededor de 2013.

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Fuente: CEPAL (2016, pág. 45)

Pero quizás la falla más notoria del sistema es la falta de equidad. El grafico 2, muestra cuánto se reduce la desigualdad en varios países antes y después de aplicar impuestos y gasto público (medida por el índice de Gini, un indicador entre 0 y 1, en el que 1 significa la desigualdad extrema). En general los países de América Latina, la región más desigual del mundo, redistribuyen muy poco en comparación con los más desarrollados. Brasil y Colombia son los campeones en desigualdad, pero mientas que en Brasil la distribución del ingreso se corrige en algo con la intervención estatal, en Colombia prácticamente no se altera.

Gráfico 2. Diferencias en la desigualdad de ingresos antes y después de impuestos y gasto público, alrededor de 2015.

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Fuente: OCDE

A diferencia de América Latina, los países de la OCDE redistribuyen el ingreso no solo porque tienen un gasto social más progresivo (es decir, que beneficia más a quienes menos tienen), sino porque utilizan los impuestos para hacerlo, en particular los impuestos directos –tales como el impuesto a la renta o la riqueza-, que les permiten cobrarle más a quienes más tienen. Si bien en la OCDE también se recauda más con impuestos indirectos como el IVA (10,9% del PIB en comparación con 9,4% en América Latina) la gran diferencia está en los impuestos directos: mientras que en la OCDE estos recaudan 13,8% del PIB, en América Latina apenas recaudan un 5,7%. Estos impuestos en la OCDE se concentran más en personas que en empresas, mientras que en América Latina sucede lo contrario. Pero en Colombia no solo se recauda poco con IVA en comparación con América Latina, sino que además se desaprovecha más el potencial de los impuestos directos para redistribuir, sobre todo los que se aplican a las personas más ricas: pese a que el 1% más rico concentra el 21% del ingreso, se le cobra 8% en impuesto a la renta personal, tarifa que se reduce al 4% para el 0,01% más rico. Este impuesto apenas representa el 1% del recaudo total.

Otros problemas de la tributación en Colombia tienen que ver con la debilidad de la DIAN, agravada por la complejidad de las normas que dan pie para encontrar la forma de evadir o eludir impuestos. De hecho, aunque en las últimas reformas se intentó poner límites a las exenciones y tratamientos preferenciales del impuesto de renta (con figuras como el CREE, el IMAN y el IMAS), precisamente para recaudar más y de manera más equitativa, estas medidas no lograron reducir la desigualdad ni aumentar el recaudo como se esperaba. Además, esta clase de medidas se enfrentan a resistencias políticas muy fuertes de un grupo pequeño pero poderoso. La vía fácil que el Gobierno ha elegido para aumentar el recaudo frente a crisis, dados los obstáculos políticos e institucionales, es la de incrementar el IVA.

¿Qué debería hacer el gobierno ante este panorama desolador? Sin duda, tramitar una reforma tributaria que priorice el aumento del recaudo de forma equitativa y el fortalecimiento de la DIAN, para poder implementar luego varios de los cambios estructurales que requiere el sistema. Esto es preferible que reducir el gasto, o tener que endeudarse más y, posiblemente, a un mayor costo precisamente por el deterioro de la situación fiscal que se derivaría de no aprobar la reforma. El esfuerzo empezó bien al convocar una Comisión de expertos que hiciera un diagnóstico estructural. La Comisión hizo un buen trabajo, pero su propuesta fue tímida en términos de equidad y fortalecimiento institucional. En una situación de mucha debilidad política por la pérdida del plebiscito, el Gobierno debilitó aún más la propuesta al presentarla al Congreso, priorizando medidas como el aumento del IVA, pero conservando en todo caso elementos importantes y necesarios como gravar los dividendos, eliminar algunas exenciones y crear impuestos a las bebidas azucaradas. Pero ahora el Congreso quiere crear un esperpento, eliminando o debilitando los puntos positivos que incluyó el gobierno y alistándose para introducirle toda clase de micos –más de 500 proposiciones están por discutirse- que pueden tener beneficiarios con nombre propio.

La actitud de varios sectores de la izquierda durante todo este proceso puede generar un efecto boomerang e irse en su contra, así como contra el interés general. Para evitar un ajuste fiscal por el lado del gasto, que perjudique aún más a la gente, es preferible la vía de la reforma tributaria y en eso el gobierno acierta –a diferencia de lo que está ocurriendo en Brasil-. Pero en materia de impuestos, para vencer la resistencia de quienes se han negado a tributar teniendo la capacidad de hacerlo es necesario apuntar a construir un fuerte respaldo político a un conjunto de propuestas positivas y ejercer una vigilancia ciudadana para evitar que se hundan en el Congreso. Sin embargo, desde un comienzo, varios sectores de la izquierda calificaron como lesiva la propuesta de la Comisión de expertos por incluir un aumento del IVA, sin considerar sus aspectos positivos. Y varios también se unieron al coro fácil de oponerse a la reforma por este motivo para ganar popularidad o debilitar al gobierno, sin ver el panorama más amplio. Todo ello puede ser capitalizado por una derecha populista como la de Uribe, que ha repartido privilegios tributarios de forma descarada y quiere el poder para seguirlo haciendo, con zonas francas y contratos de estabilidad jurídica, al tiempo que daba subsidios a los ricos como en Agro Ingreso Seguro. Esta derecha se opone hoy de forma oportunista a la reforma para debilitar al gobierno quitándole las posibilidades de fuentes urgentes de financiación, y se muestra indignada por el aumento del IVA, cuando intentó extenderlo a todos los productos de la canasta básica en su momento, lo cual fue evitado por la Corte Constitucional.

Aunque no se puede esperar de Santos la reforma ideal (lejos estamos de aquello de “poner a chillar a los ricos” que alguna vez dijo), el Gobierno sí está a tiempo al menos de retomar el control de su propuesta y movilizar a sus mayorías para aprobar impuestos a las bebidas azucaradas, fortalecer la autoridad tributaria, establecer impuesto a los dividendos (a una tasa progresiva más alta) y eliminar exenciones. Ojalá se consideraran también medidas para fortalecer las finanzas municipales, como las orientadas a actualizar catastros y desestimular la concentración improductiva de la tierra por medio de impuestos. La izquierda también puede continuar movilizándose con firmeza contra puntos como el aumento del IVA y otros temas importantes, pero sin pretender echar por la borda los aspectos positivos de la reforma. La ponencia del Senador Navarro es un balance interesante en ese sentido.

El riesgo de una crisis fiscal capitalizada por una derecha que ahora cabalga sobre el odio a los impuestos para luego seguir concediendo privilegios tributarios a los más ricos, debería motivar una actitud de cooperación entre gobierno y la oposición de izquierda, tanto en términos estratégicos como tácticos.

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