Revocatoria y democracia: el difícil camino de la participación ciudadana en Colombia

on Martes, 16 Mayo 2017. Posted in Artículos, Edición 105, Revocatoria, Enrique Peñalosa, Mauricio Katz, Consulta popular, Nacional, Democracia, Participación social

105 Katz

Los defensores del Alcalde manifiestan un rechazo absoluto a la revocatoria con argumentos baladíes, como que Peñalosa es un gran administrador, urbanista y conocedor como ninguno de la ciudad y su problema es que no sabe comunicar o que es mal político. Si todo esto fuera cierto, no habría de que preocuparse porque convocados los ciudadanos en un proceso electoral, con una buena campaña de información, ratificarían su mandato.

 

Mauricio Katz

Fuente de la imagen: www.marchapatriotica.org

Los resultados de la Consulta Minera en Cajamarca y el aparentemente exitoso proceso de recolección de firmas para la revocatoria del mandato del Alcalde de Bogotá D.C., Enrique Peñalosa Londoño, han despertado una ola inusitada de descalificaciones por ciertos sectores políticos y económicos, hacia las formas de participación democrática contempladas en la constitución de 1991, justo en el momento en que la implementación de los Acuerdos de Paz y particularmente del punto 2 (“Participación política: Apertura democrática para construir la paz”) reclaman de la sociedad colombiana más y mejor democracia con ampliación de la participación ciudadana.

Los argumentos para atacar las consultas populares y las revocatorias parecieran situarse más en las consabidas consideraciones de la minusvalía ciudadana que no sabe entender las bondades del desarrollo ofrecido por la explotación de sus recursos naturales, ni valorar las condiciones gerenciales de ciertos administradores públicos, por lo cual se reclama “reglamentaciones más rigurosas” de estas formas de participación que podrían, como ha sido el caso de la tutela o la regla fiscal, conducir a invalidar derechos fundamentales, cercenando nuestra democracia.

Este artículo se concentra en evaluar el proceso en curso de la revocatoria del mandato del Alcalde Enrique Peñalosa, comentando primero las condiciones jurídicas que lo rodean y, luego, discutiendo los posibles motivos de incumplimiento del programa, así como las razones de insatisfacción de la ciudadanía.

Revocatoria del Mandato: un difícil camino

La revocatoria del mandato fue una figura establecida en los artículos 40, 103 y 259 de la Constitución de 1991, acorde con el propósito de impulsar la participación de la ciudadanía. Ella está definida como “un derecho político, por medio del cual los ciudadanos dan por terminado el mandato que le han conferido a un gobernador o a un alcalde”. Además, la revocatoria se enmarca en lo establecido en la Ley 131 de 1994, que reglamenta el voto programático como mecanismo de participación mediante el cual la ciudadanía vota para elegir gobernadores y alcaldes, imponiendo como mandato a la autoridad electa, el cumplimiento del programa de gobierno que haya presentado como parte integral en la inscripción de su candidatura.

Sin embargo, hasta hoy ninguno de los intentos de revocar a un mandatario regional o local ha tenido éxito, porque los requisitos establecidos en las leyes 134 de 1994, y 741 de 2002, cuyo objeto, entre otros, era promover los mecanismos de participación ciudadana, eran de tal naturaleza que lo hicieron prácticamente imposible.

En el 2015, el Congreso de la República expidió la Ley estatutaria 1757, "por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática", la cual modificó y reglamentó las condiciones para la revocatoria del mandato. En particular, redujo el número de firmas requeridas para solicitar la revocatoria, al establecer por lo menos el 30% de los votos obtenidos por el elegido, que para el caso de Bogotá hoy ascienden a mínimo 271.817 ciudadanos. También fijó que para que la revocatoria surta efecto, el número de sufragios debe superar el 40 por ciento de los votos válidos de la elección en la que ese gobernante ganó. En las elecciones del 2015 para de la capital, fueron en total 2.811.209 votos. Es decir que para que la revocatoria sea válida se requieren cerca de 1.120.000 votantes, de los cuales la mitad más uno, deberán sufragar positivamente.

Ahora bien, el Consejo Nacional Electoral (CNE), integrado por nueve magistrados que representan a los partidos políticos con representación parlamentaria, con mayoría de los tradicionales, discute esta semana si las iniciativas ciudadanas de revocatorias a gobernadores y alcaldes, muchas de ellas inscritas y reconocidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil desde el mes de enero de 2017 y en pleno proceso de recolección de firmas, deben cumplir con una reglamentación que pretende sujetarlas a normas que no están contempladas en la Ley Estatutaria de Participación y que en la práctica harían, una vez más, casi imposible su aplicación efectiva, como ha sido el caso desde 1994.

El CNE pretende establecer las condiciones para evaluar las pruebas que demuestren el incumplimiento del programa de gobierno del alcalde o gobernador y probar la insatisfacción generalizada de la ciudadanía con su gobernante. Esta acción del CNE podría tener varios vicios que significarían la violación de derechos fundamentales. El primero consiste en si el CNE tiene competencias para reglamentar una ley estatutaria como la Ley 1757 o estaría “desbordando” sus funciones; el segundo desconoce lo establecido en el Artículo 4 de la mencionada ley que define las “Reglas comunes a los mecanismos de participación ciudadana de origen popular. Las reglas sobre inscripción y recolección de apoyos ciudadanos desarrolladas en este Capítulo aplican para Referendos, Iniciativas Legislativas o Normativas, Consultas Populares de Origen Ciudadano y Revocatorias de Mandato establecidos en esta ley”1. Lo anterior implica que el Consejo no puede pretender llenar supuestos vacíos reglamentarios de la ley; tercero, no podría un organismo público reglamentar de manera retroactiva suspender o limitar los procesos de revocatoria en curso y legalmente reconocidos desde enero del presente año; y, finalmente, en Colombia, con actuaciones como las del CNE, hace carrera que los organismos de carácter administrativo puedan suprimir o restringir derechos políticos de la ciudadanía.

Justo cuando el país requiere de la acción colectiva, de la recuperación de la política y de fortalecer nuestra democracia; el CNE plantea una reglamentación que limita la participación y desestimula el control político de la ciudadanía.

¿Hay incumplimiento del Programa de Gobierno e insatisfacción ciudadana en Bogotá con el Alcalde Enrique Peñalosa?

Las condiciones fijadas por la ley para adelantar un proceso de revocatoria del mandato tienen que ver con el incumplimiento del programa de gobierno inscrito simultáneamente con la candidatura del candidato y, luego, el hecho de que haya una insatisfacción ciudadana con la gestión del mandatario, transcurrido el primer año de gobierno. A continuación, se exponen elementos para que los lectores hagan su propio análisis y determinen si existen hoy en la ciudad las condiciones para promover esta forma de participación ciudadana.

Para comenzar, es interesante tomar las consideraciones formuladas en el estudio de exequibilidad de la Ley 1757 por la Corte Constitucional en que establecía que "…la revocatoria del mandato consiste en la posibilidad con la que cuenta el pueblo de responsabilizar políticamente el incumplimiento de aquello que haya prometido determinado candidato y por lo cual fue elegido (…)”2. De lo anterior se desprende que el programa de Gobierno es el instrumento vinculante entre el candidato y la ciudadanía, donde la revocatoria es la manera de ejercer el control político establecido en el voto programático.

Un examen rápido del Programa de Gobierno presentado por la coalición Equipo por Bogotá y Cambio Radical del candidato Enrique Peñalosa Londoño, centrado en los elementos más mediáticos de la discusión sobre su gestión, permite un análisis acerca de la coherencia entre su oferta electoral y sus ejecutorias.

El Alcalde Peñalosa no manifestó en su programa de gobierno la intención de enajenar la participación del Distrito en la Empresa de Teléfonos de Bogotá. Tampoco la incluyó en el anteproyecto de Plan de Desarrollo, que puso a consideración del Consejo Territorial de Planeación Distrital (CTPD), organismo de orden constitucional con representación de los diversos sectores sociales, económicos, étnicos y culturales del Distrito, que rindió concepto sobre el Plan el día 31 de marzo de 2016. La ciudadanía vino a enterarse de su pretensión el día que se presentó el proyecto de Plan de Desarrollo al Concejo de la ciudad el 29 de abril de 2016.

En el caso de la venta del 20% de la participación del Distrito en la Empresa de Energía de Bogotá, EEB, la situación es más grave. El Alcalde no la registro en el Programa de Gobierno, ni tampoco en el Anteproyecto de Plan de Desarrollo entregado a estudio del CTPD, ni en el Plan de Desarrollo Distrital “Bogotá Mejor para Todos 2016-2020”. Sólo se vino a conocer en el mes de septiembre de 2016, cuando Enrique Peñalosa solicitó al Concejo Distrital autorización para vender la participación de la ciudad en esta empresa.

Con relación al Metro, en el Programa de gobierno, el Alcalde manifestó que “Estamos comprometidos con la construcción de la Primera Línea del Metro de Bogotá. Buscaremos la solución técnica que permita hacerlo con la mayor celeridad, menor riesgo de costos y sobrecostos, combinando eventualmente tramos elevados, tal como lo sugiere la Financiera de Desarrollo Nacional”3. Como es de conocimiento público, Peñalosa desechó los Estudios realizados en las anteriores administraciones y optó por una solución de Metro elevado que no contaba con ningún tipo de análisis técnico, ocasionando una afectación inconmensurable sobre la calidad vida de la ciudad, su productividad y sus finanzas, pues podrán pasar más de 24 meses para que eventualmente se inicie la obra.

La intención de modificar, urbanizar (la totalidad o parte) o sustraer una fracción de la Reserva Natural del Norte Thomas Van der Hammen no aparece ni el programa de gobierno, ni el Plan de Desarrollo. Sin embargo, el Alcalde no se ha cansado de manifestar que su proyecto de ciudad contempla la eliminación de esta Reserva, en contravía de las normas nacionales y distritales que la protegen y obligan al distrito a contribuir a la puesta en práctica de su plan de manejo ambiental. Para la ciudad, la reserva es la última oportunidad de generar la conectividad ambiental entre los cerros orientales y el río Bogotá, mantener un corredor natural que proteja parte de la sabana y que en unos años sea un área emblemática del país. Si bien el Alcalde y sus funcionarios insisten en que lo que quieren es hacer una “verdadera Reserva”, no pierden oportunidad de descalificar los atributos ambientales fundamentales de este componente estratégico de la estructura ecológica principal de la ciudad y pretenden convencer a la ciudadanía de que al urbanizar y dejar áreas de cesión para parques y otras áreas verdes, estas cumplirán las mismas funciones de una reserva con relación a la flora, fauna y la regulación hídrica que cumple la reserva natural.

Así, Peñalosa presumiblemente incurrió doblemente en engaño a la ciudadanía, por un lado, en su oferta electoral que es el fundamento del voto programático no aparecían los elementos mencionados anteriormente en su programa de gobierno y solo fueron presentados una vez electo. Por otro lado, no acató lo previsto en el artículo 12 de la Ley 152 de 1992, burlando las instancias de participación ciudadana, al no poner en consulta estas decisiones, en el anteproyecto de Plan de Desarrollo presentado a la instancia ciudadana de evaluación, el CTPD.

Con relación a la insatisfacción de la ciudadanía con la gestión del mandatario capitalino, las diversas encuestas publicadas recientemente muestran que la imagen del Alcalde es muy negativa. Esta percepción se confirma al hacer una revisión de las medidas de política pública adaptadas en estos 15 meses para entender el desencanto de la ciudadanía. Primero, Peñalosa ha insistido en continuar utilizando el espejo retrovisor, acusando de todos los males a la administración anterior, cuando es evidente que está ya jugando su propio tiempo, y además, la ciudad que dice haber recibido no corresponde con la evidencia mostrada por los indicadores de desempeño económico, de empleo, de pobreza, de calidad de vida, que mostraban niveles de desempeño positivos o muy positivos. Sin embargo, aquí lo más grave para todos y todas es nuestra incapacidad de construir un modelo de ciudad de largo plazo, que permita darle curso a proyectos que transciendan identidades políticas o ideológicas y nos proyecten al futuro y al mundo como una ciudad democrática, incluyente y sostenible.

Segundo, la ciudad no percibe un mejoramiento en los temas de movilidad y, por el contrario, ha asistido a un incremento de casi un 20% en el valor del transporte público de la ciudad. El funcionamiento del SITP es realmente un caos y las perspectivas de mejoramiento no son claras. Tercero, la población más vulnerable ha visto una eliminación o reducción de servicios y subsidios que dada su precariedad económica, permitían acceder a derechos vitales, como es el caso de la reducción del mínimo vital de agua potable o la reducción de subsidios para población en condición de discapacidad.

Ahora bien, los defensores del Alcalde manifiestan un rechazo absoluto a la revocatoria con argumentos baladíes, como que Peñalosa es un gran administrador, urbanista y conocedor como ninguno de la ciudad y su problema es que no sabe comunicar o que es mal político. Si todo esto fuera cierto, no habría de qué preocuparse porque convocados los ciudadanos en un proceso electoral, con una buena campaña de información, ratificarían su mandato.

Sin embargo, pareciera que el problema va mas allá. Por un lado, tiene que ver con el modelo de gestión política del Alcalde que probablemente ha entregado sectores de la administración a los concejales de su coalición, como lo hizo con un fracaso rotundo con las alcaldías locales, dando pie a un costoso clientelismo y eludiendo un real proceso de control político y de rendición de cuentas. Por otro lado, su concepción del papel del Estado lo lleva a entregar al sector privado importantes áreas de la gestión urbana y mercantilizar derechos fundamentales. Finalmente, su modelo de ciudad sigue anclado en el siglo XX, con propuestas urbanísticas que no terminan de incorporar problemáticas fundamentales en el siglo XXI como son el reconocimiento de las minorías, los impactos del cambio climático y el tratamiento de las tensiones y conflictos sociales, que son la esencia de un sistema democrático y no se pueden tratar permanentemente como problemas de orden público.

A pesar de que los grandes medios de comunicación y algunos columnistas de opinión están contra la revocatoria, argumentando la estabilidad, la defensa de la democracia y el costo de los procesos electorales; que la administración puede dedicar ingentes recursos, esperaría uno que no fueran públicos, en costosos publirreportajes; la realización de la revocatoria podría ser un ejercicio profundo de democracia. En todo caso, el Alcalde debe entender que hay un gran malestar en la ciudadanía y que si logra evitar con argucias jurídicas este mecanismo de control ciudadano, Bogotá verá otras formas de protesta que deben mantener siempre el cauce pacífico e institucional.

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1Ley estatutaria 1757, del 6 de julio de 2015 "por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática".

2Sentencia C-150/15, Corte Constitucional, Control de constitucionalidad de proyecto de ley estatutaria 1757, Magistrado Ponente Mauricio Gonzalez Cuervo, Bogotá D.C., abril 8 de 2015.

3Programa de Gobierno coalición equipo por Bogotá - Cambio Radical: Recuperemos Bogotá. página 12.

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